EU lägger sig i sådant medlemsländerna kan sköta själva, men står handfallet inför frågor som kräver gemensamma beslut. Carl-Vincent Reimers, programansvarig på Timbro, menar att lösningen på båda problemen är densamma: mer federalism.
Federalism är en enkel, beprövad metod för samarbete på överstatlig nivå. Dessutom är den förenlig med liberal demokrati. Ändå har federalismen haft svårt att slå rot i Europa och få européer kallar sig federalister. Hur kommer det sig?
Frågan är särskilt relevant i år när USA, världens äldsta federation, firar 250 år. Jubiléet av självständighetsförklaringen har blivit ett välkommet bränsle till Trumps propaganda, men det erbjuder också en chans att bekanta oss med de federala idéer som kom att lägga grunden för världens mest lyckade konstitution.
En av upphovsmännen, Alexander Hamilton, var en teknokratiskt lagd man som ville ha en stark, centralregering som kunde skydda medborgarna mot världens alla faror. Sådant gav hans medförfattare James Madison, som tvärtom ville göra allt för att ha en centralstat med begränsade maktbefogenheter, kalla kårar. Men trots meningsskiljaktigheterna kunde de ändå komma överens om en sak: Den nya federationen fick inte bli som det tysk-romerska riket.
Detta rike såg de båda som en ”en nervlös kropp, oförmögen att styra sina egna lemmar”. Särskilt stark var deras kritik mot den tyska oförmågan att samlat agera mot rikets fiender. ”Militära förberedelser”, skrev de i artikeln The Federalist No.19, ”måste föregås av så många långdragna diskussioner härrörande från avundsjuka, stolthet, meningsskiljaktigheter, och kolliderande anspråk i de suveräna makterna, att fienden är här redan innan riksdagen kan fatta beslut.”
De förstod det nog inte då, men detta dokument skulle lägga grunden för världshistoriens mest lyckade och långlivade demokratiska federation.
För att bespara de 13 amerikanska staterna ett sådant öde behövde man upprätta en ”fullständig och fullkomlig union”, det slog den nya konstitutionen som började gälla 1789 fast. Utrikes- och försvarspolitiken skulle avgöras centralt, medan delstaterna fick full rådighet över andra politikområden. Den amerikanska demokratin skulle bygga på maktdelning där en stark presidentmakt balanseras av ett parlament som både representerar folkviljan (kongressen) och de enskilda staternas intressen (senaten). De förstod det nog inte då, men detta dokument skulle lägga grunden för världshistoriens mest lyckade och långlivade demokratiska federation.
Nu har det alltså gått över 250 år sedan denna liberala framgångssaga inleddes. Ändå har Europa lärt sig förvånansvärt lite av den. Redan i EU:s barndom konstaterade den belgiske statsmannen Paul-Henri Spaak att Europa består av två typer av länder: Små länder, och länder som ännu inte insett att de är små. Den insikten verkar fortfarande inte ha sjunkit in.
Europeiska Unionen har fortfarande mer gemensamt med det ostyrbara tyska kejsarriket än med en modern, demokratisk federation. Europeiska rådet är, liksom 1700-talets tyska riksdag, en plats där nationell småsinthet, avundsjuka och prestige trumfar viljan till reformer, enighet och framsynthet. Det är inte bättre med den inre marknaden. Det som skulle bli ett gemensamt regelverk för fritt utbyte av varor, tjänster, människor och kapital är i praktiken fortfarande ett lapptäcke av nationella regelverk, långt ifrån den ursprungliga idén.
I sin välkända rapport från 2024 hävdar den Europeiska centralbankens tidigare ordförande Mario Draghi att den inre marknadens splittring är den främsta orsaken till varför Europa i dag halkar efter USA och Kina i ekonomisk tillväxt. Innovativa bolag vågar varken ta stor risk eller satsa stort när 27 nationella byråkratier kräver regelefterlevnad på sitt eget särskilda sätt. Många europeiska bolag drar den rationella slutsatsen att det inte är värt det och flyttar över Atlanten. Trots att EU är världens största marknad saknar unionen de enkla och enhetliga regelverk som lägger grunden för en dynamisk kapitalism, allra främst en federal kapitalmarknad och en gemensam bolagsrätt.
I utrikespolitiken är problemen ännu större. Finlands före detta domare i EU-domstolen, Allan Rosas, har träffande sagt att EU oftare framstår som en skock ”kacklande gäss” än en ”trumpetande elefant”. Det mellanstatliga beslutsfattandet i EU:s gemensamma utrikespolitik har gång på gång urartat i käbbel och visat sig oförmöget att kanalisera geopolitiskt ledarskap. Gång på gång har kriser följt ett förutsägbart mönster där USA fått gripa in till skydd för den gamla kontinenten. Vi såg det redan i Balkankriget på 90-talet, senare i Libyenkrisen 2011 och nu senast i Ukrainakriget 2022. Men USA verkar ha tröttnat på att vara polis i Europas bakgård.
Samma dysfunktionella dynamik präglar budgetarbetet för att finansiera unionens kärnfunktioner. Ungefär samtidigt som EU på 1980-talet tog steget från att enbart vara en marknad till att bygga upp viktiga politiska funktioner slutade medlemsländerna att lita på varandra. 1979 krävde Storbritanniens premiärminister Margaret Thatcher ”sina pengar tillbaka” från EU. Det satte tonen för i princip alla EU-länders uppträdande i budgetfrågor därefter. För varje finansminister som flyger till Bryssel finns bara två mål: maximera bidragen och minimera utgifterna för det egna landet. Ländernas bni-baserade bidrag budgeten har kommit att tolkas som en ”medlemsavgift”, trots att begreppet helt saknas i fördragen. Den större frågan om vad budgeten som helhet faktiskt ska åstadkomma för Europa spelar däremot en undanskymd roll i budgetdebatten.
Hur har det som började så lovande för 70 år sedan kunnat stagnera så?
Resultatet ser vi i en budget som lägger mer fokus på olika typer av bidragssystem och fördelssökande, än uppbyggnad av kollektiva nyttigheter som försvar, forskning och gränsöverskridande infrastruktur. I den pågående debatten om nästa långtidsbudget försvarar Frankrike med näbbar och klor bidragen till landets bönder, och motsätter sig varje försök att slå samman jordbruksstödet med andra subventioner för mer innovativa branscher. Polen och Sydeuropas regioner motsätter sig varje effektivisering av regionalstödet, som man i så hög grad vill öronmärka till sig själva. Samtidigt används samma logik av de rika nettogivarna till systemet. Nederländerna har aktivt lobbat för att få ha kvar 25 procent av tullintäkterna som tas in via hamnen i Rotterdam, trots att tullarna är europeiska och inte nationella. På samma sätt jobbar Sverige och Tyskland för att få ha kvar nationella rabatter avgifterna, och motarbetar intensivt varje nytt förslag om EU-skatter.
Mot bakgrund av allt detta är det hög tid att ställa frågan: Hur har det som började så lovande för 70 år sedan kunnat stagnera så?
Svaret pekar mot Europas ofärdiga konstitution och fördrag som inte längre kan leverera vad de utlovar.
Till grund för både den splittrade inre marknaden, den kaosartade utrikespolitiken och den dysfunktionella budgetprocessen ligger nämligen en avsaknad av en konstitutionell maktdelning. Enligt Lissabonfördraget är EU både ett överstatligt och ett mellanstatligt samarbete, men fördraget har aldrig helt satt ned foten i frågan om vilka funktioner som ska vara överstatliga och vilka som ska förbli nationella. Merparten av EU:s befogenheter delas mellan EU och medlemsländerna. Det gäller även den inre marknaden, utrikespolitiken och budgeten, även om metoden för beslutsfattande skiljer sig åt mellan den inre marknaden (som styrs med majoritetsbeslut och överstatlig lagstiftning) och utrikespolitiken och budgeten (som styrs av mellanstatliga beslut med enhällighet).
Paradoxalt nog har problemet förvärrats över tid, i takt med att EU har fått allt mer makt. Ju fler kompetenser EU har fått, desto mindre liknar det en effektiv union. Det har gjort EU maktfullkomligt där unionen saknar mervärde, men svagt där det verkligen behövs. EU-institutioner kan ingripa och skapa orimliga regler för en stor mängd lokala frågor rörande lokal sophantering, vattenförsörjning och nationell budgetpolitik, men är vingklippt i de gemensamma frågorna. I dessa frågor kan medlemsländerna urvattna den överstatliga lagstiftningen, trumfa EU-lagen med nationella tillägg eller lägga veto i viktiga beslut. Därför liknar den inre marknaden en schweizerost och den gemensamma utrikespolitiken en hönsgård. Man får bara hoppas att räven inte tar sig in.
Federalismen är den beprövade metod som demokratier under lång tid har använt sig av för att lösa sådana maktdelningsproblem. I motsats till vad många tror handlar federalism inte om att delegera all makt till ”Bryssel” eller någon annan central institution, utan tvärtom att skapa ett tydligt regelverk (konstitution) för att decentralisera makten. I klartext handlar det om att dela upp statens suveränitet i nivåer enligtprincipen att beslut ska fattas där det är mest effektivt, och så nära medborgarna som möjligt. Marknadsregler, utrikespolitiken och budgeten bestäms därför typiskt sett exklusivt på federal nivå, medan delstaterna har suveränitet över större delen av rättspolitik, sociala frågor och lokal politik. Den andra principen är politiskt oberoende för varje nivå. Därför kan den federala makten inte ingripa och stoppa beslut som fattas i en delstat, om detta faller inom den delstatliga befogenheten.
Federalismen kan blomstra även utan en homogen kultur: Kanada, Belgien, och Schweiz är alla moderna federationer som skapats för att öka den språkliga och kulturella mångfald, inte för att homogenisera den.
På motsatt sätt kan en enskild delstat inte lägga in sitt veto i utrikespolitiken om federationens representanter (I USA, presidenten eller kongressen) fattat beslut på federal nivå.
Varför denna modell fortfarande inte vunnit något starkare gehör bland européerna har sannolikt mer med historia att göra än med federal teori och praktik. Federalismen i USA har utvecklats hand i hand med en homogen, nationell, amerikansk kultur vilket sannolikt fått många européer att sätta likhetstecken mellan ett ”Europas förenta stater” och slutet för den egna nationen. Det är dock en falsk föreställning. Federalismen kan blomstra även utan en homogen kultur: Kanada, Belgien, och Schweiz är alla moderna federationer som skapats för att öka den språkliga och kulturella mångfald, inte för att homogenisera den. I Kanada skapades federationen för att ge större oberoende för den franskspråkiga gruppen i regionen Québec, och i Schweiz för att ge ett starkt självstyre för dess tysk-, fransk, och italienskspråkiga delar. Dessa länder tillhör samtidigt världens mest välfungerande och liberala demokratier.
När EU under pandemin 2020 tog kliv för att skapa en gemensam statsskuld talades det mycket om att EU nu äntligen fått sitt ”hamiltonska ögonblick”. På den vägen har det fortsatt. Den geopolitiska utvecklingen har tvingat allt fler EU-länder att inse behovet av ett mer kapabelt Europa i statliga kärnuppgifter som utrikes- och försvarsfrågor. Men lika viktigt som det är för liberaler att skapa en grund för ett effektivt politiskt samarbete behöver vi påminna oss om Madisons maktkritik och rädsla för en alltför maktfullkomlig union. Häri ligger federalismens verkliga löfte för Europa: Att skapa en konstitutionell grund för stark men samtidigt begränsad politisk maktutövning.
Carl-Vincent Reimers
Gillar du det du läste? Stöd Liberal Debatt genom att teckna en prenumeration!