Den offentliga förvaltningen utgör ett filosofiskt problem: den är svårförenlig med demokratiska ideal, men samtidigt nödvändig för att demokrati ska kunna fungera i praktiken. Denna spänning ligger i grunden för debatten om populisternas förvaltningskritik.
LD:s Silva Mertsola, doktorand i politisk filosofi, argumenterar för att populisterna har en poäng som bör tas på allvar.
De flesta är överens om att demokrati är bra, rentav så bra att många är redo att kämpa för det med livet som insats. Men varför är demokrati att föredra framför icke-demokratiska styrelseformer såsom autokrati, oligarki och expertstyre? Varifrån får demokratin sitt värde?
Dessa utgör klassiska frågeställningar inom politisk filosofi.
Många filosofer anser att demokratins värde inte bottnar i att den genererar bättre utfall än tänkbara alternativ. Hade demokratins värde endast handlat om goda resultat, skulle en skicklig och rättrådig diktator kunna ersätta den utan att något väsentligt gick förlorat. Även en upplyst diktator är en diktator, och det tar emot att välja en välfungerande diktatur över demokrati.
Därför lyder det gängse filosofiska rättfärdigandet av demokratin ungefär så här: demokratin är det enda styrelseskicket som är förenligt med individens jämlikhet och autonomi, eftersom endast demokrati ger individer jämlik politisk makt och möjlighet till självstyre. För att förenkla lite kan vi säga att endast demokratiska processer är rättvisa.
Demokrati handlar om jämlik politisk makt och folkstyre, medan förvaltning ofta i praktiken innebär ojämlik makt och expertstyre.
Inom politisk filosofi är det allmänt vedertaget att den offentliga förvaltningen är svårförenlig med demokratins inneboende värde. Orsaken till spänningen är att demokrati handlar om jämlik politisk makt och folkstyre, medan förvaltning ofta i praktiken innebär ojämlik makt och expertstyre. Detta beror på att tjänstemän alltid har ett visst handlingsutrymme, vilket medför att förvaltningen ofta i bästa fall är svårstyrd och i värsta fall hamnar helt bortom demokratisk kontroll.
Tänk på Riksbanken: dess tjänstemän fattar beslut som påverkar alla svenska hushåll, men besluten fattas bortom väljarnas inflytande. ”Bra så!” anser nog många, men i och med att demokrati inte först och främst handlar om bra utfall utan om rättvisa processer blir det lätt svårt att se hur självständiga myndigheter kan vara kompatibla med demokratin.
Denna spänning – låt oss kalla den demokratins förvaltningsproblem – är inte bara ett teoretiskt dilemma som vi politiska filosofer kan roa oss med i akademiska tidskrifter. Problemet utgör en av grunderna för en av samtidens mest centrala politiska rörelser: populismen.
Kritiken av tjänstemännens politiska makt har gett bränsle åt populistiska rörelser som vill återta makten från vad de kallar den djupa staten – en retorik som spelat en avgörande roll i vår tids stora politiska händelser, såsom brexit och fenomenet Trump. Även om begreppet i dag främst förknippas med högerpopulismen, har det intellektuella rötter i 1960-talets nya vänster. Historiskt har även vänsterrörelser strävat efter att öka den demokratiska kontrollen över allt från centralbanker och rättsvårdande instanser till internationella organ som Bretton Woods-institutionerna och EU.
Frågan är hur vi som anser att demokratin är värdefull i sig bör förhålla oss till dessa populisters förvaltningskritik.
I den offentliga debatten har begreppet populism blivit en slasktratt för allt som goda människor anser är förkastligt.
Ett populärt förhållningssätt är att avfärda allt som populister säger enbart på grund av att de är populister. I den offentliga debatten har begreppet populism dock blivit en slasktratt för allt som goda människor anser är förkastligt. Man är populist om man ogillar minoriteter, vill nedmontera rättsstaten, sprider konspirationsteorier eller ifrågasätter de statliga expertorganens självständighet. Att hävda att det är populistiskt att bedriva populistisk politik utgör dock inget motargument mot populismen, utan ett cirkelresonemang som inte förklarar vad som faktiskt är fel i sak.
Inom politisk filosofi betraktas populism på ett annat sätt: som en legitim filosofisk position. Filosofiska populister vill varken avskaffa rättsstaten eller förtrycka minoriteter. De motsätter sig däremot institutionella arrangemang som förskjuter politisk makt från folket till aktörer bortom demokratisk kontroll. Enligt den filosofiska populisten är det folket – snarare än experter och domare – som bör vara frihetens yttersta garant, vilket talar emot institutioner såsom den amerikanska högsta domstolens rätt till lagprövning och självständiga myndigheter. De politiska populisternas förvaltningskritik bottnar i liknande argument som de filosofiska populisternas demokratiideal. Dessa demokratiska argument är i sig inte uttryck för varken ondska eller dumhet, utan positioner som behöver mötas i sak snarare än genom det antipopulistiska cirkelargumentet.
För att hitta ett svar på den populistiska förvaltningskritiken måste man ta till annat än glåpord och formulera en lösning på demokratins förvaltningsproblem – en utmaning som politiska filosofer tagit sig an genom en rad angreppssätt.
Det första tillvägagångssättet är att förneka problemets existens genom att hävda att tjänstemän inte besitter någon relevant politisk makt. Enligt ett sådant synsätt använder tjänstemännen uteslutande ”värdeneutral expertis” för att uppnå demokratiskt beslutade mål. De bereder den lagstiftning som riksdagen beslutar om och implementerar den sedan opartiskt med hjälp av objektiv faktakunskap. Medan politiker ansvarar för de svåra moraliska övervägandena, ses tjänstemännen som neutrala verktyg snarare än makthavare.
Synen på tjänstemän som ”värdeneutrala experter” är djupt rotad i den svenska förvaltningstraditionen. Denna föreställning möjliggör ett enkelt försvar av självständiga myndigheter: De är leverantörer av objektiv kunskap som med sin oberoende expertis skyddar befolkningen från själviska politiker och dumma väljare.
Påståendet att tjänstemän endast använder sig av värdeneutral expertis, snarare än relevant politisk makt, tål dock inte en kritisk granskning.
Eftersom lagstiftningen sällan ger entydiga svar på hur den ska tillämpas finns det ett handlingsutrymme för tjänstemännen. Detta medför i sin tur ett oundvikligt behov av praktisk – och moralisk – tolkning. Exempelvis måste läkare implementera diffusa begrepp som brådskande när de prioriterar klienter, tjänstemän ska avgöra vilka intressenter som är relevanta att lyssna på i lagstiftningsprocesser och centralbankirer ska definiera vilka åtgärder som bäst säkrar prisstabilitet.
Synen på tjänstemän som ”värdeneutrala experter” är djupt rotad i den svenska förvaltningstraditionen. De är leverantörer av objektiv kunskap som med sin oberoende expertis skyddar befolkningen från själviska politiker och dumma väljare.
Vidare besitter många tjänstemän det som kallas kvasi-lagstiftande makt. Offentliga organisationer utformar egna internt bindande regler och praktiker eftersom de måste säkerställa att tjänstemännens handlingsutrymme används konsekvent. Detta tar sig uttryck i allt från vårdens prioriteringssystem för patienter till de kvalitetskrav som myndigheter själva fastställer för att reglera sin yrkesutövning. Trots att dessa regler ofta får genomgripande konsekvenser för enskilda medborgare passerar de aldrig riksdagen.
Vetenskapsfilosofer har sedan länge visat att experter inte kan fatta beslut av den här typen utan normativa överväganden kring de konsekvenser besluten medför. Eftersom tjänstemännens beslut oundvikligen vilar på moraliska överväganden och inte bara på “rena fakta”, blir deras roll i praktiken politisk snarare än teknokratiskt neutral. Oavsett hur man definierar politik och makt står det klart att förvaltningen, i kraft av sitt handlingsutrymme, utövar politisk makt.
Demokratins förvaltningsproblem kan alltså inte kringgås genom att anta att det inte existerar. Ett alternativt tillvägagångssätt är att hävda att tjänstemännens politiska makt är ett icke-problem så länge de har delegerats makten genom demokratiska processer.
Argumentet lyder enligt följande: Precis som det inte äventyrar min jämlikhet eller min frihet att jag delegerar en byggfirma makten att renovera mitt badrum, är det inte ett demokratiskt problem att vi delegerar politisk makt åt tjänstemännen. Demokrati kräver i praktiken arbetsfördelning, vilket i sin tur förutsätter delegering av makt.
Delegering är dock i sig inte nog för att göra ett system demokratiskt. Om så vore fallet, vore det ett demokratiskt icke-problem ifall vi i dag valde att delegera all makt åt en upplyst diktator och lät honom styra landet på livstid. De flesta skulle hävda att delegering måste kompletteras med möjligheten att styra och kontrollera de aktörer som utövar politisk makt för att ett system ska kvala som demokratiskt.
Det är okontroversiellt att hävda att vi bör stärka den demokratiska kontrollen över folkvalda politiker. De flesta ställer sig bakom förslag som ökar insynen i, ansvarsutkrävandet av och lyhördheten hos våra representanter, just för att sådana åtgärder gör det möjligt för befolkningen att styra och kontrollera makthavarna. Den mekanism som ytterst möjliggör detta – rätten att genom fria val avsätta dem – saknas dock i relationen till förvaltningen. Medan förtroendevalda står under direkt press från väljarna genom hotet om att förlora sina mandat, är tjänstemän icke-valda yrkesutövare med en anställning som ofta är tryggad oberoende av politiska svängningar. Vidare är många offentliga organisationer i praktiken svårstyrda, och politiska försök att påverka hur tjänstemän använder sitt handlingsutrymme stämplas ofta som otillbörlig eller farlig detaljstyrning.
Följaktligen tycks demokratin kräva att inte bara förtroendevalda utan även tjänstemän står under demokratisk styrning och kontroll – vilket är exakt vad populisterna hävdar. Det centrala i den populistiska förvaltningsagendan är att säkerställa att folket, direkt eller genom sina representanter, kan styra inte bara de lagar som reglerar tjänstemännens arbete utan även hur den makt som handlingsutrymmet medför faktiskt utövas.
De demokrater som vill undvika populisternas slutsats gällande förvaltningens styrning behöver förklara varför folkvalda makthavare bör stå under strikt kontroll medan tjänstemän ska tillåtas operera med en betydande grad av oberoende. Den mest framträdande förklaringen inom politisk filosofi är att hävda att tjänstemännens maktutövning kan vara legitim utan att vara demokratisk. Tjänstemän kan alltså anses vara berättigade att utöva politisk makt även om deras befogenheter endast har en svag demokratisk koppling. Så kan visserligen vara fallet, men ett sådant svar löser inte det demokratiska förvaltningsproblemet. Snarare är det ett erkännande av att förvaltningen ofta lider av ett betydande demokratiskt underskott.
Vi bör medge att populisterna har en poäng.
Det är i själva verket svårt att på demokratiska grunder försvara den svenska förvaltningsmodellen med dess självständiga myndigheter. Trots detta kan det finnas andra goda skäl för att bevara den svenska modellen. Den kanske skapar bättre utfall än modeller med starkare politisk styrning, leder till nöjdare tjänstemän eller garanterar en högre grad av effektivitet. Dessa är dock inte demokratiska argument.
Var bör vi som anser att demokratin är värdefull i sig landa i utvärderingen av populisternas förvaltningskritik?
För det första bör vi medge att populisterna har en poäng. Många förvaltningsorgan utövar en betydande politisk makt samtidigt som de präglas av en låg grad av demokrati. Det är därför ofta i linje med demokratiska principer att kräva ökad politisk styrning och kontroll över dessa organ. Men även om ett krav vilar på demokratisk grund kan det ändå vara en dålig idé av skäl som inte har med demokrati att göra.
För det andra finns det en tendens att ropa varg bland kritiker som stämplar Tidöregeringens samtliga förvaltningspolitiska tilltag som hot mot demokratin. I många fall vore det mer hederligt att grunda kritiken i andra argument än de rent demokratiska. Även om regeringens förvaltningspolitik vore bristfällig, innebär bristerna inte per automatik att den är odemokratisk. På samma sätt som all dålig politik inte kan avfärdas som populism, är inte heller all dålig politik ett angrepp mot demokratin.
Silva Mertsola
Gillar du det du läste? Stöd Liberal Debatt genom att teckna en prenumeration!