Jimmie Åkesson kräver snabbare lagstiftning och hotar med ministerstyre, men är han ensam om att misstro statens tjänstemän? Genom intervjuer med politiskt sakkunniga från tre olika regeringar undersöker LD:s Klara Lundvik och Elin Hjelmestam spänningarna mellan politik och förvaltning.
– Jag tycker att lagstiftningsprocessen går för sakta, säger Jimmie Åkesson till SVT våren 2025.
Han vill halvera tiden det tar att få ny lagstiftning på plats och öppnar för ministerstyre. Samtidigt ryktas det om en svart lista över motsträviga tjänstemän som enligt Sverigedemokraterna motarbetar Tidöavtalet. Trumpfasoner! hävdar somliga. Men är Jimmie Åkesson verkligen den enda makthavaren som är sur på Regeringskansliets tjänstemän, eller är det fler som knyter nävarna i fickan?
Detta reportage ger en unik inblick i hur politiskt sakkunniga på regeringskansliet uppfattar byråkraterna. Vi har intervjuat politiskt sakkunniga som har tjänstgjort för tre olika regeringar: Alliansen, den rödgröna regeringen och den nuvarande Tidöregeringen, samt företrädare för regional och kommunal nivå. Mot löfte om anonymitet har vi frågat dem hur relationen mellan politiska och opolitiska tjänstemän egentligen ser ut och om det finns någon sanning bakom begreppet ”tjänstemannaaktivism”.
Bilden som växer fram är att de som är mest kritiska mot den statliga förvaltningen är Tidöregeringens politiska tjänstemän.
Relationen i den svenska förvaltningen brukar beskrivas som att politiken står för vadet och tjänstemännen för huret. Tjänstemännen är tillsatta för att säkerställa att regeringens politik genomförs på bästa möjliga sätt, medan de politiska stabernas uppgift är att komma med idéer.
Denna arbetsfördelning kan dock försvåras av de politiska stabernas storlek.
Över videolänk förklarar Agnes Cornell, docent i statsvetenskap vid Göteborgs universitet, att Sverige har en ovanligt liten andel politiskt tillsatta tjänstemän på nationell nivå:
– Det gör att man förlitar sig mycket på de icke-politiska tjänstemännen som sitter kvar oberoende av vilken regering vi har och att de faktiskt gör det som påbjuds, säger hon.
Enligt en politiskt sakkunnig får stabernas storlek konsekvensen att det är svårt att driva igenom förändring från politiskt håll:
– Staten är liksom uppbyggd för att ingenting ska förändras av sig självt. Regeringen är den enda enhet som får ge politiska instruktioner, men när de politiska staberna är så små och departementen över huvud taget är små blir den politiska impulsen minimal.
Regeringskansliet beskrivs ofta som en apparat som mal på oavsett politisk styrning. Att reformer tar tid i Sverige beror delvis på beredningskravet, där förslag arbetas fram av utredare. Inflytandet styrs främst via direktiven. Ju tydligare de är, desto mer motsvarar resultatet politikernas önskemål. En utredare förklarar:
– Jag var jättenoga med att hålla mig till direktiven. För annars vet jag ju vad som händer. Då hamnar den i byrålådan.
Regeringen är den enda enhet som får ge politiska instruktioner, men när de politiska staberna är så små och departementen över huvud taget är små blir den politiska impulsen minimal.
Det syns dock ett skifte där regeringar allt oftare vill gå fram med lagförslag oavsett utredarens rekommendation. En intervjuperson beskriver utvecklingen:
– En kritik som har funnits mot många av de senare regeringarna är att man är skarpare och skarpare i vilka typer av direktiv man skriver. Bland annat finns det en skrivning som finns med i nästan alla utredningar som jag har sett i det senaste. Som innehåller i lydelsen att ’oavsett ställningstagande i sak lämna nödvändiga författningsförslag’. Det är ett sätt för politiken att köpa sig handlingsfriheten. Att gå fram med de förslag som man vill. Även om utredaren bedömer att det är väldigt dåligt.
Denna strävan efter politiskt manöverutrymme kan tyda på minskad tilltro till utredningsväsendet. Samtidigt finns en frustration över att utredningar tyngs av krav på omfattande analyser:
– De ska innehålla en konsekvensanalys för funktionsnedsatta, en barnkonsekvensanalys, en jämställdhetsanalys, en hbtq-analys. Man ska göra en jämförelse med andra länder. Det är väldigt enkelt för tjänstemän att lägga på byråkratiska bördor. Det kanske måste vara så, men det sinkar processerna ganska mycket. Och det ger allt det här fluffet.
Otåliga politiska tjänstemän lyfter också fram hur politiken måste driva på för att det ska bli några reformer och att förvaltningen till sin natur är förändringsobenägen. Att den politiska staben behöver agera blåslampa för att någon förändring ska ske. Som en politiskt sakkunnig från en rödgrön regering upplever de opolitiska tjänstemännens attityd:
– Vi gör det vi har gjort och det funkar bra och låt oss fortsätta göra det. Kom inte med en massa nya grejer.
Man kan tänka sig att det är uttryck för att tjänstemännen undviker att ta på sig mer saker att göra. Alternativt kan det handla om att politik och förvaltning blandas ihop – medvetet eller omedvetet.
Förutom att genomföra den politik som regeringen beslutar har de opolitiska tjänstemännen också ett uppdrag att uppmärksamma politiker på ifall deras förslag inte kommer att kunna genomföras, om de riskerar att vara olagliga eller på annat sätt olämpliga. Här ställs uppdelningen mellan politik och byråkrati på sin spets, och utrymme för den så kallade tjänstemannaaktivismen uppstår. En politiskt sakkunnig säger diplomatiskt:
– I de opolitiska tjänstemännens goda strävan att vilja skydda ett statsråd, så kan man till viss del bli hämmad i sitt behov av att agera politiskt.
En annan person uttrycker sig betydligt skarpare när hen berättar hur tjänstemännen upplevs hota med konstitutionsutskottet.
Generellt sett är Tidöregeringens sakkunniga mer kritiska till byråkratin på departementen än de från Alliansen eller de rödgröna. Men kanske är det helt enkelt så att de sakkunniga från fordom inte längre kommer ihåg alla jobbiga mejl och allt dagligt groll som inträffade för fem eller till och med tio år sedan? Kanske framstår arbetet på Regeringskansliet i bättre dager i backspegeln än under en kaffepaus precis efter ett möte med en ifrågasättande tjänsteman.
Relationen mellan politik och förvaltning tycks se väldigt olika ut på olika departement. Samarbetet fungerar olika väl beroende på var man befinner sig.
– I grunden handlar det om selektionsmeka-nismer på regeringskansliet, alltså vilka som söker sig vart, förklarar en person som tjänstgjort för Tidöregeringen och fortsätter: Vill man jobba på Arbetsmarknadsdepartementet är man intresserad av aktiv arbetsmarknadspolitik och då är man mer välvilligt inställd till S-politik. De som söker sig till Miljödepartementet mer till MP:s.
En sådan selektionsmekanism bekräftas av andra vi talar med. Ett problem tycker vissa, samtidigt som det kan ses som en fördel att byråkrater är intresserade av sitt politikområde.
Även bland dem som hyllar tjänstemännens neutralitet lyfter man att det sker övertramp på politikens område.
Även bland dem som hyllar tjänstemännens neutralitet lyfter man att det sker övertramp på politikens område. Ett exempel som lyfts var när en opolitisk tjänsteman företrädde en åsikt i EU-förhandlingar som inte stämde överens med regeringens:
– En morgon vaknade jag upp till att SvD hade skrivit att regeringen driver den här linjen i EU. Det var en linje som var helt i motsats till det som regeringen och inte minst min minister drev. Och det var mitt departement som var ansvarigt för frågan.
Tjänstemannen hade fortsatt driva den tidigare regeringens linje utan att stämma av med den nya politiska ledningen. Tjänstemannen hänvisade också till att åsikten som uttryckts var i linje med vad den aktuella branschen tyckte. I det fallet blev det alltså branschen somtjänstemannen tog riktning från, snarare än den politiska ledningen.
– Det är en grej att göra så i en fråga som inte är så viktig eller som inte är så relevant för den politiska ledningen, berättar vår intervjuperson, och fortsätter: Men det rörde en fråga som var känslig och medialt viktig. Då är det fel, helt enkelt. Det blev viktigt för mig att markera att det inte är acceptabelt.
När samarbetet fungerar som bäst kan de opolitiskt tillsatta komma med förslag som ligger i linje med regeringens politik, men ibland kommer också förslag från opolitiskt håll som går stick i stäv med vad regeringen vill. En person berättar:
– Regeringen vill sänka bidragen. Departementet tar hela tiden upp förslag om att höja bidragen.
I samtalen framkommer också exempel på att tjänstemännen har en tendens att förhala politiska beslut som de inte håller med om. Det kan ta sig uttryck i både det lilla och det stora:
– Jag tror att alla som har varit i ledande ställning som politiker upplever att en del underlag aldrig blir färdiga. Samtidigt som en del underlag blir färdiga väldigt fort. Därför att politiken och tjänstemännen inte riktigt är överens om vad som är viktigt eller vad det är man vill få gjort.
En annan person berättar hur även enkla uppgifter kan förhalas:
– En gång skulle jag beställa en siffra från enheten. Det var bara statistik. Jag fick svaret att det inte var intressant. Jag framhärdade. De bara kom med samma påstående om och om igen och skulle avgränsa beställningen mer och mer. Det var bara en siffra.
Agnes Cornell framhåller att gränsdragning mellan politik och förvaltning ser väldigt olika ut på statlig respektive kommunal nivå:
– Det skiljer sig väldigt mycket om du sen går ner till kommunal nivå. Där är det mycket mindre barriär kan man säga mellan politik och förvaltning. I kommunerna fattar politiker faktiskt väldigt mycket beslut som de inte skulle ha rätt till på nationell nivå.
Exempel som lyfts fram på kommunal nivå är hur politiska beslut inte har blivit införda därför att tjänstemännen inte har hållit med om dem. En politiskt sakkunnig beskriver exempelvis följande situation:
– Det var en situation där den politiska nämnden tog ett beslut som sedan klubbades igenom i kommunfullmäktige. Men det ansvariga kontoret utförde helt enkelt inte uppgiften. Möjligen att de sa att de skulle göra det, men att de bara drog ut på tiden enormt mycket. Medvetet.
Vi får höra flera exempel där tjänstemän anser att de företräder en objektiv sanning om huruvida något är möjligt eller inte, men där politikerna anser att tjänstemännen framför politiska argument.
En aspekt som framkommer är att det ibland inte är helt tydligt vad som är politiskt och vad som inte är det. Som en intervjuperson säger:
– En politisk åsikt är en politisk åsikt tills den normaliseras. Sen är den bara ett sätt man gör saker på.
Så kan det vara när en politiker får svaret ”det går inte” från sin förvaltning. Vi får höra flera exempel där tjänstemän anser att de företräder en objektiv sanning om huruvida något är möjligt eller inte, men där politikerna anser att tjänstemännen framför politiska argument. Vi får höra exempel på detta från en kommun där högern tog över efter lång tid av socialdemokratiskt styre. Och från en region där Socialdemokraterna tog över efter lång tid av moderat styre.
En av intervjupersonerna beskriver:
– Det uppstår gärna lojalitet mellan politiska tjänstemän och opolitiska tjänstemän. Om det här samarbetet pågår år efter år så är det svårt till slut att skilja på vad som är politik och vad som är något annat.
Ibland låter också politikerna tjänstemännen sitta i framsätet. Dels på grund av att de i sin roll ofta är experter vilket kan göra att politikerna lyssnar för mycket på dem, och inkorporerar tjänstemännens åsikter som att det är deras egen politik. Pandemihanteringen tas som ett exempel, där en före detta regionpolitiker beskriver det som att de politiskt valda frivilligt satte sig på läktaren:
– Där blev gränslandet mellan politik och tjänstemän suddigt och lite oklart för båda parter. Vem är det som fattar vilka beslut?
Trots dessa kritikpunkter beskriver flera av de vi har intervjuat tjänstemännens professionalism. Som en intervjuperson uttrycker det:
– Det finns en kultur hos de opolitiska tjänstemännen på Regeringskansliet där man sätter ett enormt värde vid att inte uttrycka egna åsikter, men där man samtidigt är intresserad av att förstå vad politiken egentligen vill: ”Vad vill ni åstadkomma?”
En sakkunnig från Alliansregeringen beskriver hur de oroades över var tjänstemännens lojalitet skulle ligga efter tio år av socialdemokratiskt styre. Men de överraskades positivt:
– De opolitiska tjänstemännen var oerhört professionella och jag tror att de till och med längtade lite efter ett regeringsskifte. Att det skulle hända något nytt. Många hade läst in sig på Alliansens program så att de var startklara. Det de sa var egentligen: ”Säg vad vi ska göra så kör vi igång”.
Bland våra intervjuobjekt finns de som enligt en klassisk skola anser att Sveriges trögrörliga departement och myndigheter är ett skydd:
– Jag tycker att trögheten, förhandlingar, kompromisser och förankring är en viktig del i den demokratiska processen. Att vi har självständiga institutioner och myndigheter som människor känner tillit till är viktigt. I det polariserade samhälle som vi nu upplever är jag särskilt tacksam att vi inte har ministerstyre.
Det är ingen av våra intervjupersoner som stödjer Jimmie Åkessons förslag om ministerstyre eller en helt annorlunda lagstiftningsprocess.
Andra menar att det är ett ineffektivt sätt att skapa maktdelning:
– Jag tror att det kanske är bättre än ingenting. Men man ska också komma ihåg att det är jävligt trubbigt för det slår helt urskiljningslöst mot alla politikområden. Det är ett substitut, men det är ett ganska dåligt substitut för att ha mer maktdelning.
Även om Sverigedemokraterna inte är de enda som är trötta på byråkrati och byråkrater, är det ingen av våra intervjupersoner som stödjer Jimmie Åkessons förslag om ministerstyre eller en helt annorlunda lagstiftningsprocess.
En person säger:
– Sverigedemokraterna tycker att deras politiska projekt är överordnat. Alla andra partier i Sverige, förutom eventuellt Vänsterpartiet, har förbundit sig att verka inom det här politiska systemet. Om man är ett samhällsomstörtande parti så är det svårare att få gehör för sin politik inom samhällets institutioner. Och det är liksom meningen.
Efter att ha förhört oss om frustrationen på Regeringskansliet har vi fått fler bilder uppmålade för oss än vad det finns riksdagspartier. Men i slutändan fanns det en fråga som alla besvarade likadant. Trodde de att något i det politiska systemet skulle ändras inom en överskådlig framtid?
Svaret var nej.
Klara Lundvik och Elin Hjelmestam
Gillar du det du läste? Stöd Liberal Debatt genom att teckna en prenumeration!