På djupet

Hur liberal var 80-talets »kanslihushöger«?

Text: Kjell-Olof Feldt

I historiens ljus kan den socialdemokratiska regeringens politik under 1980-talet te sig motsägelsefull.

En väg hade en tydligt liberal inriktning. Den stora devalveringen 1982 satsade på marknadskrafternas förmåga att ta Sverige ur 70-talets kriser. Viktiga delar av marknadsekonomin lösgjordes från statliga regleringar. I den offentliga sektorn prövade man nya sätt att styra och organisera förvaltningar och välfärdstjänster med förebilder delvis hämtade från det privata näringslivet. Samtidigt infördes löntagarfonderna som av många sågs (och fortfarande ses) som en attack mot den privata äganderätten med fackligt övertagande av näringslivet som slutmål. Dessutom visade regeringen en stark tilltro till möjligheterna att med vad som kallades förhandlad inkomstpolitik styra prisbildningen på arbetsmarknaden, så att full sysselsättning – arbete åt alla – kunde upprätthållas utan inflation.

Finansdepartementet sågs allmänt som högkvarteret för tron på värdet av en mer marknadsvänlig politik, där fanns den socialdemokratiska »kanslihushögern«. Mot bakgrund av föreställningen om kanslihushögern som motor för en mer marknadsvänlig politik är två politiska beslutsprocesser, där finansdepartementet spelade en huvudroll av särskilt intresse: devalveringen och avregleringen kredit- och valutamarknaden. 

Mer specifikt vill jag belysa hur förhållningssättet till metoderna för att förverkliga socialdemokratins idéarv förändrades när politikens förutsättningar också gjorde det.

Devalvering för bättre lönsamhet i näringslivet

De grundläggande tankegångarna som ledde fram till den »offensiva devalveringen« sammanfattas i en rapport som antogs av 1981 års partikongress. Bakom rapporten stod Ingvar Carlsson, ordförande, Rune Molin (vice ordförande LO), Leni Björklund (landstingsråd) och jag själv. Även sekretariatet förtjänar att nämnas: Anne-Marie Lindgren, Per-Olof Edin, Odd Engström och Erik Åsbrink.

Rapporten heter »Framtid för Sverige. Förslag till Handlingslinjer för att föra Sverige ur krisen«. Det genomgående temat är att de offentliga finansernas usla tillstånd måste saneras genom ökad ekonomisk tillväxt och återgång till full sysselsättning, inte genom nedskärningar av den sociala välfärdspolitiken. Nyheten var att den ekonomiska politiken skulle ha en klar inriktning på att förstärka näringslivets konkurrenskraft, öka dess produktivitet och innovationsförmåga. För att detta skulle bli möjligt krävdes vilja att satsa riskbärande kapital i investeringar, forskning och produktutveckling. 

Benägenheten att göra så hade avtagit under 1970-talet, huvudsakligen på grund av bristen på utsikter att nå industriell lönsamhet. Samtidigt rekommenderade rapporten att utrymme skulle beredas för denna typ av investeringar, framförallt genom ökat sparande. Det betydde »att anspråken på förbättrade levnadsvillkor och nya samhällsinsatser (läs: kostnadskrävande reformer) får stå tillbaka för den helt nödvändiga uppgiften att undanröja det hot mot vårt ekonomiska oberoende och den fulla sysselsättningen, som underskotten, utlandsupplåningen och inflationen utgör.«

Rapportens allvarstyngda budskap saknade emellertid en komponent: hur uppstår bättre vinstutsikter? Denna brist berodde inte på försumlighet – vi presenterade, eller åtminstone skisserade, en rad politiska initiativ som borde uppmuntrat näringslivet. Problemet var bara att  samtliga dessa initiativ hade en gemensam svaghet: det skulle ta tid innan de via ett förbättrat näringspolitiskt klimat ledde till den tillväxt som Sverige behövde. Den nya regering som tog över hösten 1982 hade bara tre år på sig innan det var dags att på nytt prövas av väljarna. Dessutom fanns det en elefant i rummet: LO-kongressens krav på löntagarfonder och vinstdelning.

Mot den bakgrunden (möjligen var det bara jag som såg elefanten…) diskuterade vi vad en kickstart skulle kunna bestå av och fann att det enda som snabbt skulle förbättra industrins konkurrenskraft och vinstutsikter var en rejäl nedskrivning av kronan. Men den tanken stuvades snabbt undan. Det gjordes inte av ideologiska skäl. Socialdemokratiska regeringar hade både på 30- och 50-talet framgångsrikt använt sig av denna marknadslösning för att rädda svensk ekonomi. Men en devalvering var omöjlig att ens nämna i ett politiskt handlingsprogram. Det hade lett till okontrollerat kapitalutflöde och hård spekulation i kursfall för vår valuta.

I stället var det marknaden själv som avgjorde saken. Spekulationen i, eller rädslan för, en svensk devalvering infann sig redan sommaren 1982 och tog full fart efter valet i september. Riksbanken gav besked om att aktörerna på valutamarknaden väntade sig en nedskrivning av kronan med cirka 12 procent. En devalvering i den trakten skulle sänka vår valuta till en nivå som kunde tänkas motsvara vad näringslivet förlorat i konkurrenskraft på grund av kostnadsinflationen. Men jag och ekonomer runt mig, som strax skulle bli mina medarbetare i finansdepartementet, ville gå längre. Devalveringen skulle ge svensk industri en konkurrensfördel. Några i kretsen föreslog 25 procent, en siffra som närmade sig Per Albin Hanssons och Tage Erlanders devalveringar, men påtryckningar från bland andra Valutafonden (IMF) och lite normal försiktighet gjorde att nedskrivningen stannade vid 16 procent.

Socialdemokratin vill enligt sitt partiprogram föra en antikapitalistisk politik. Vad det betyder i praktiken har skiftat över tid. Men den programmatiska hållningen har de senaste hundra åren varit tämligen oförändrad. Kapitalismen är ett hot mot jämlikheten, både i ekonomisk och demokratisk mening. Synen på vinsten, kapitalets avkastning, har däremot förändrats från att vara enbart en utsugning av arbetarklassen till en (lagom stor) nödvändighet för att kapitalets ägare ska riskera sina pengar i industriella investeringar.

I det politiska klimat som rådde vid 1980-talets början hade man inte nått så långt. Men något hade hänt. Negativa begrepp som tidigare fått symbolisera problemet med kapitalismen – profitintresset och vinstbegäret – hade gjorts osynliga i det senaste partiprogrammet. Det enda som sägs i den frågan är (och här skymtar löntagarfondspöket) att löntagarna ska »tillförsäkras … delaktighet i företagens förmögenhetstillväxt«. Att det är vinsten som skapar denna tillväxt nämns inte.

Däremot sades det rakt ut i rapporten »Framtid för Sverige« 1981 att företag måste vara lönsamma för att kunna växa, producera och skapa jobb. Svenska folket hade 1970-talets kriser färskt i minnet, då man på nära håll upplevt hur hela industribranscher – varven, textilindustrin, stålverken och gjuterierna – var på väg att utraderas därför att pengarna tagit slut. Många företag kunde bara hållas vid liv genom statens subventioner. Synliggörandet av vinstens positiva betydelse bör naturligtvis betraktas som en ideologisk omvändelse. Men det var industrins kris som tvingade fram den.

Kreditregleringen som den skuldsatta staten knäckte

Beslutet 1985 att avskaffa Riksbankens kontroll av bankernas räntemarginaler och kreditgivning intar en särställning av flera skäl. Många socialdemokrater uppfattade beslutet som en kupp, genomförd av några övertygade nyliberaler i Riksbanken och finansdepartementet. Man menade att vi som arbetade där hade förförts av den teoribildning som ansåg sig visa att Marknaden var bäst på att sköta prissättningen på kapital. En del ger avregleringen hela skulden för den ekonomiska kris som 1992 drabbade landet.

Historien om kreditmarknadens avreglering är emellertid betydligt längre än så. Egentligen tar den sin början i 1970-talets kris för statens finanser, orsakad av svag tillväxt, ökad arbetslöshet och en expansiv finanspolitik med både sänkta skatter och ökade utgifter. Mellan 1975 och 1982 växte budgetunderskottet från nära noll till 90 miljarder kronor, eller 13 procent av BNP. Det vill säga samma andel som under 1990-talets finanskris.

Det brukar sägas att en stat kan låna hur mycket som helst så länge den uppfattas som kreditvärdig, det vill säga så länge den kan betala räntan och lösa in förfallande lån. Men det krävs en sak till: De värdepapper staten säljer måste ha ett visst mått av likviditet, så att de långivare som inte kan avvara sina pengar ända till förfallodagen i sin tur kan sälja obligationen till den som har pengar att investera. Det måste finnas en fungerande andrahandsmarknad, där räntebärande värdepapper kan säljas och köpas.

I det regleringssystem som infördes på 1950-talet fanns ingen sådan marknad. All upplåning utanför banksystemet skedde efter tillstånd av Riksbanken, som ordnade kön av låntagare, fastställde emissionsvillkoren för olika slags värdepapper och även utsåg långivarna. Obligationsköparna bestod främst av de institutioner som förvaltade allmänhetens sparande: försäkringsbolagen och bankerna. Om Riksbanken så krävde, var de tvungna att köpa obligationerna, antingen de ville ha dem eller ej.

Denna ordning höll inte under trycket av en statsupplåning som närmade sig två miljarder kronor per vecka. Resurserna hos de institutioner som kunde tvingas köpa statsobligationer med långa förfallotider (ofta 30 år) räckte inte till; bankernas och livbolagens obligationsinnehav skulle snabbt bli orimligt stora. Staten började alltså låna utomlands – men där krävde långivarna likvida papper. Obligationerna behövde prissättas i sådan utländsk valuta att de kunde omsättas på fungerande marknader, således tog staten valutarisker. Upplåningen i Sverige fick ske med allt kortare löptider; inslaget av så kallade statsskuldväxlar som måste omsättas efter två till sex månader växte. Att upprätthålla någon reglering av vilka som köpte och sålde dessa värdepapper var inte möjligt. Prissättningen styrdes av statens upplåningsbehov och Riksbanken kunde inte med byråkratiska medel kontrollera obligationsmarknaden.

Det verkliga problemet infann sig när andra aktörer än staten började utnyttja denna marknad för sin finansiering. En rad nya finansiella institutioner uppstod, så kallade finansbolag, som emitterade egna värdepapper och bedrev utlåning till både företag och hushåll. Finansbolagen tog många olika skepnader och kunde inte utan polisiärt våld dras in i regleringen av kreditmarknaden. Denna verksamhet, som kallades »den grå marknaden«, växte ytterligare i och med att stora producenter av kapitalvaror med egen upplåning kunde finansiera sina kunders avbetalningslån. Riksbanken hade kvar sina instrument för att påverka det traditionella banksystemets kreditgivning: kontrollen av marginalen mellan in- och utlåningsräntor och det så kallade utlåningstaket för andra krediter än de som gick till de prioriterade ändamålen – företagens realinvesteringar och vissa slag av bostadsbyggande. Men styrningen av kreditgivningen blev allt mer illusorisk när så många andra kanaler än bankkontoren fanns för utlåning. 

Alla dessa problem hade uppenbarat sig när vi 1981 slutförde arbetet med »Framtid för Sverige«. Men de analyserades aldrig i rapporten och på den enda sida vi ägnade åt kreditpolitiken fanns inga konkreta lösningar. Överlikviditeten i företag och så kallade finansiella institutioner skulle bindas i »nya former« för att minska flödet till den grå marknaden. Staten skulle låna mer från allmänheten, mindre från bankerna, och finansbolagens utlåning begränsas genom lagstiftning. Således krävde vi fler regleringar och skärpningar av existerande sådana, såsom valutaregleringen. På frågorna om hur dessa statliga ingrepp i näringsliv och finansmarknad skulle utformas och vilka konsekvenser de kunde få hade vi inga svar. Ordet reglering ansågs tydligen vara självförklarande.

Som jag nu ser det var det en allvarlig brist i rapporten att kreditpolitiken fick en så torftig behandling. Om sambandet mellan budgetunderskottet och kreditmarknadens förändring klarlagts och svårigheterna belysts att i en helt ny miljö tillämpa regleringsmaskineriet från 1950-talet, borde det ha lett till diskussion inom socialdemokratin om huruvida regleringarnas tid var förbi inom kreditpolitiken. Nu tystades den frågan ner. Tron på statens förmåga att med lagar och påbud styra kapital- och kreditmarknader befästes med handlingsprogrammet. Men inga initiativ togs till nya regleringar efter regeringsskiftet 1982. Skälet var enkelt: det fanns ingen som visste hur de skulle se ut.

Våren 1985 arbetade den svenska ekonomin på gränsen av sin produktionskapacitet, importen ökade snabbare än exporten, valutautflödet växte liksom inflationstakten. Riksbanken gjorde flera försök att bromsa ekonomins överhettning men varken operationer för att driva upp marknadsräntorna eller en diskontohöjning i maj gav någon effekt. Även om budgetunderskottet minskat kvarstod grundproblemet: staten öste ut likviditet genom sina lånefinansierade utgifter. Något stöd för verkningsfulla åtgärder som inom rimlig tid skulle eliminera underskottet fanns varken i riksdagen och i regeringen. 

Hösten 1985 meddelade Riksbankens ledning att man efter ingående utredningar ville slopa utlåningstaket för bankerna. Även om »den grå marknadens« storlek inte kunde fastställas var den ändå tillräcklig för att skapa osunda konkurrensförhållanden. Det »osunda« bestod av att Riksbankens tak för utlåning till oprioriterade ändamål, främst hushållens konsumtion och den av inflationen blomstrande fastighetsmarknaden, stängde bankerna ute från en lukrativ kreditmarknad. Det hade lett till att banker allt oftare redovisade de oprioriterade utlåningsvolymerna på avräkningsdagen så att de stämde med Riksbankens påbud utan att motsvara den kreditgivning banken faktiskt sysslade med. Dessutom fanns inga sanktioner att sätta in mot de banker som ändå inte kunde undgå att redovisa siffror som klättrat över taket. Det fanns också banker som hittat helt lagliga vägar förbi utlåningstaket. Man agerade som kreditförmedlare: sammanförde finansiärer med »oprioriterade« kunder som behövde låna pengar. För besväret tog man avgifter, själv satsade banken inga medel.

Riksbanken avsåg att ersätta de allt mer verkningslösa uppmaningarna om återhållsamhet i kreditgivningen med en progressiv ränta på bankernas lån i Riksbanken: ju större belopp en bank behövde låna desto högre blev räntesatsen enligt en så kallad räntetrappa.

Det enda jag ifrågasatte i Riksbankens redogörelse var att »räntetrappan« faktiskt helt skulle kunna förhindra den expansion av bankernas kreditgivning som var att vänta. Så kunde ske, blev svaret, men det var i så fall mest en förflyttning av krediter från »den grå marknaden«.  

Byggde min accept av Riksbankens beslut på tron att en även formellt avreglerad kreditmarknad skulle fungera bättre, eller i varje fall inte sämre, än den Sverige hade 1985?

Finansdepartementet hade två anspråk på penningpolitiken. Det ena var att den bevarade förtroendet för att kronan varken skulle falla eller stiga från sitt värde i förhållande till referensvalutorna i den så kallade valutakorgen. Vi hade insett att den offensiva devalveringen skett i början av en helt oförutsedd internationell konjunkturuppgång. Framför allt ville vi därför inte ha ett kronfall som hällde ytterligare olja på inflationsbrasan. Det andra kravet var att Riksbankens politik skapade utrymme för att statens upplåning kunde ske i svensk valuta, helst med längre löptider som minskade statsskuldens omsättningshastighet. Att samtidigt tillgodose båda dessa anspråk hade visat sig vara svårt och skulle fortsätta att vara det. I varje fall hade utlåningstaket inte gjort det lättare.

När jag så här långt efteråt rannsakar mitt minne och samvete kommer jag bara fram till att den enda uppfattning jag hade om detta sista steg i nedmonteringen av kreditmarknadsregleringen var att det inte betydde särskilt mycket. Problemen med den ekonomiska politiken var desamma. De kunde inte lösas av ett frisläppt banksystem.

Den berättigade frågan är då: begrep jag inte att det kunde bli värre? Att bankerna skulle kunna utnyttja friheten för att gå loss med en mycket expansiv kreditgivning? Jo, jag visste att det fanns en riskfaktor inbyggd i vår ekonomiska politik och att den var särskilt stor på en för banksystemet viktig del, nämligen fastighetsmarknaden. Men jag kunde inte tänka mig att de svenska storbankerna, varav en var statsägd, skulle bevilja en mängd rena spekulationskrediter med höga inflationsförväntningar som enda säkerhet. Samma förtröstan på bankchefernas förnuft hade för övrigt både Riksbanken och Bankinspektionen. 

Bankkrisen som infann sig i början av 1990-talet visade att vi hade fel. Även stora och traditionstyngda banker kan sätta sig själva på fall och behöva räddas av staten.

Vilken roll slopandet av utlåningstaket spelade för 1990-talets bankkris är omtvistat och kan inte avgöras av mig som part i målet. 

För frågeställningen i den här skriften är en annan sak av större betydelse. Om det nu var så, som många hävdade, att Riksbankens beslut i november 1985 att avskaffa det som återstod av kreditregleringen utlöste finanskrisen 1992, borde S-regeringarna 1994-2006 ha gjort vad de kunnat för återinföra den. Men det skedde inte. Ingenting hände heller efter 2008 års globala finanskris. I den mån krav på regleringar av banksektorn ställts från socialdemokratiskt håll (nationellt eller internationellt) så har de inte gällt att centralbanken skulle styra bankernas utlåning.  Främst har diskussionen handlat om att bankernas ägare bör göras mer riskmedvetna genom skärpta krav på täckning av utlåningen med eget kapital. Marknaden ska alltså ges incitament till självsanering. Tron på nationella marknadsregleringar i en global kapitalmarknad finns inte längre.

Om konspirationsteorin lever kvar – att allt var en kupp utförd av nyliberaler i Riksbanken och på finansdepartementet – torde det bero på hemlighetsmakeriet kring själva beslutet. Formellt var det Riksbanken som skulle avgöra regleringens öde eftersom den utgjorde en del av penningpolitiken. Men beslutsfattaren var den politiskt valda styrelsen och det gjorde samråd med regeringen nödvändiga vid viktigare beslut, t ex ränteförändringar. Dessa samråd ägde rum i en mycket liten krets, för det mesta med statsministern och finansministern och deras närmaste medarbetare. Sekretessen tillät inga folksamlingar.

Riksbanken krävde att denna praxis skulle följas även denna gång. I och för sig hade jag låtit mig övertygas av bankledningens argument att förtida läckor skulle leda till allvarliga störningar av penningpolitiken. Men även om jag delade uppfattningen att utlåningstaket inte längre fungerade, insåg jag att avlivandet av just denna symbol för maktförhållandet mellan staten och kapitalet kunde få politiska konsekvenser. Jag gjorde mig därför viss möda att vid ett enskilt möte med statsministern göra klart för honom att beslutet om utlåningstaket kunde uppfattas som en socialdemokratisk reträtt i frågan om statens förhållande till storbankerna och därmed till finanskapitalet. Men som jag redogjort för i en annan skrift (Alla dessa dagar, 1991) visade han inget större intresse för vare sig beslutet eller dess tänkbara politiska innebörd.

Valutaregleringen som gick ur tiden för sent

Riksdagens beslut att 1989 slopa det som återstod av 1940-talets stränga kontroll av handeln med utländsk valuta skedde däremot först sedan frågan stötts och blötts i offentliga utredningar och utlåtanden från alla möjliga håll. Beredningen pågick i över två år efter det att en total avreglering aviserats i en regeringsproposition våren 1986. Ändå blev det fel.

Det som återstod var förbudet att utan tillstånd göra finansiella transaktioner i utländska valutor: låna upp eller låna ut pengar, köpa eller sälja värdepapper som aktier och obligationer. Tillståndsgivningen var dock inte oberoende av vilken väg de utländska valutorna gick. Transaktioner som resulterade i inflöde av valuta behandlades mycket mer välvilligt än transaktioner med motsatt resultat. I praktiken hade regleringen alltså två syften, dels att försvara och helst förbättra på den svenska valutareserven, dels att genom privat upplåning i utlandet lätta belastningen på den inhemska kreditmarknaden. Som alla finansmarknadsregleringar hade den hål som växte. Ett var synligt som ett oförklarligt stort kapitalutflöde, benämnt »restposten« i redovisningen av Sveriges bytesbalans med omvärlden. Det andra var både osynligt och okänt till sin omfattning, nämligen de finansiella flödena mellan exportföretagens utländska dotterbolag.

Det avgörande argumentet var emellertid av det liberala slaget. Västvärldens valutamarknader hade vid det här laget avreglerats och näringslivet, liksom de borgerliga partierna, drev linjen att den svenska måste anpassas till de villkor som rådde i den internationella konkurrensen. Regleringen ansågs skapa särskilda svårigheter för mindre företag som ville växa genom utrikeshandel. Beslutet mötte inget större motstånd från vänster, LO var »tveksamt« i sitt remissvar och VPK var förstås emot. Enda bristen var, påpekade ekonomer, att det fattades fyra år för sent – helst borde det ha föregått eller sammanfallit med avregleringen av kreditmarknaden.  Den restriktiva behandlingen av placeringar i utländska värdepapper låste in kapital i Sverige och bidrog till den inhemska kreditexpansionen.

Det största misstaget var dock, i eftertankens kranka blekhet, att ingen ändring gjordes av valutakurspolitiken. Mot slutet av 1980-talet var den svenska kronan klart övervärderad i sin korg på grund av en kostnadsinflation som vida översteg inflationen i de flesta länder vi handlade med. Men jag har inget minne av att fastkurspolitiken ens diskuterades under beslutsprocessen. Det skulle ta ytterligare nästan fyra år och en hård strid mot marknadskrafterna innan Riksbanken år 1992 tvingades släppa ut kronan ur valutakorgen och låta den falla fritt.

En orsak till att valutan hölls fast trots att kapitalrörelserna släpptes fria var farhågan för att marknaden annars skulle driva kronan nedåt. Vi socialdemokrater hade ju lovat att 1982 års devalvering skulle bli den sista. En annan orsak, nog så viktig, var att en marknadsstyrd valuta sågs som den slutliga kapitulationen inför finanskapitalet. Näringslivets företrädare stödde regeringens linje av det enkla ekonomiska skälet att många storföretag var rejält skuldsatta i utländsk valuta, därtill faktiskt uppmuntrade av staten.

Pragmatisk socialism

Bland förklaringarna till det socialdemokratiska partiets långvariga dominans i svensk politik återfinns dess pragmatiska tillämpning av sin ideologi. Innebörden av denna term kan skifta. Men den vanligaste torde vara att partiet förmått anpassa sin praktiska politik till de förändringar som uppstår i den verklighet där politiken ska genomföras.  

De beslutsprocesser som jag återgett handlar alla om anpassning i marknadsliberal riktning av den ekonomiska politiken. Avregleringen av kreditmarknaden skedde därför att staten förlorat de instrument som sedan andra världskriget bestämt marknadsvillkoren. En viktig orsak till denna maktförskjutning var den kris för de offentliga finanserna som uppenbarade sig på 1970-talet och skapade ett beroende av det privata kapitalet, både in- och utländskt. Slopandet av kontrollen över kapitalrörelserna på valutamarknaden var främst ett led i stödet för internationaliseringen av svenskt näringsliv. Vi skulle fullt ut delta i globaliseringen av handel och investeringar.

Den stora förändringen i synen på marknadsekonomin var emellertid analysen i Framtidsprogrammet som ledde fram till devalveringen 1982. Den slog fast att vinsten var nödvändig som drivkraft i näringslivets utveckling. Den »offensiva« devalveringen omsatte dessa ord i handling. Och så har det fortsatt. 

Ett slutord om det andra vägvalet. Hur det gick för löntagarfonderna vet vi – få sörjer dem. Och den förhandlade inkomstpolitiken blev ett fatalt misslyckande.

 

Kjell-Olof Feldt (S) var Sveriges finansminister 1983-1990. Han var dessförinnan budgetminister (1982), löneminister (1975-1976) och handelsminister (1970-1975).

Fler artiklar av Kjell-Olof Feldt

Prenumerera 6 nummer per år för 200 kr