Med jämna mellanrum diskuteras hur vi kan göra våra förvaltningsmyndigheter mer effektiva, kompetenta, och opartiska. Sällan diskuteras dock länken mellan politiskt handlingsutrymme och förvaltningens organisation. Statsvetaren Mikael Holmgren visar hur regeringsskiften påverkar myndigheters resurser och mandat.
Sveriges statsförvaltning bär på ett olöst mysterium. 1974 års regeringsform meddelar att alla förvaltningsmyndigheter står självständiga från de politiska organen. Samtidigt har de politiska organen rätt att genom budgetanslag, regleringar, och utnämningar både begränsa och expandera tjänstemännens reella befogenheter. Följaktligen har den politiska behandlingen av enskilda myndigheter varierat betydligt över både tid och rum det senaste halvseklet. Mandat upprättas för att senare avskaffas; personer befordras ibland och degraderas ibland; resurser ömsom ökar, ömsom minskar. Hur kommer det sig att våra politiker i vissa fall väljer att uppmuntra statsförvaltningens handlingsfrihet, och i andra begränsar den?
En av de mest uppmärksammade teserna i forskning kring byråkrati, vidhåller att svaret återfinns i faktumet att förvaltningsmyndigheter i grund och botten är politiska instrument. Särskilt i USA finns en mycket omfattande forskning kring hur kongressen, presidenten och partiapparaterna använder byråkratiska institutioner för att säkerställa genomförandet av ideologiskt motiverade policyprogram, behaga inflytelserika intressegrupper och vinkla den politiska spelplanen i egen favör. I praktiken innebär det att myndigheternas mandat, personal och resurser tillsätts för att främja en viss politisk målsättning, men även avsätts när väl regerande politiker byter åsikt eller helt enkelt ersätts av meningsmotståndare. Som Richard Nixon uttryckte det till sitt kabinett:
»I urged the new cabinet members to move quickly to replace holdover bureaucrats with people who believed in what we were trying to do. I warned that … if we don’t get rid of those people, they will either sabotage us from within, or they’ll just sit back on their well-paid asses and wait for the next election to bring back their old bosses.«
Den kausala logiken är enkel: eftersom statsförvaltningens organisation kan påverka vem som får vad från den politiska processen, så leder politiska målkonflikter också ofta till konflikter över statsförvaltningens organisation. Huruvida en given myndighet kommer att få mer eller mindre handlingsfrihet över tid beror därför till stor del på distansen mellan de politiska intressen som dominerar för dagen och de politiska intressen som myndigheten ursprungligen var designad för att tillfredsställa.
Alla är dock inte lika övertygade om att politiken verkligen styr förvaltningen, särskilt inte i Europa. Här finns en lång och inflytelserik idétradition som aktivt förnekar att statsförvaltningarnas utformning skulle ha särskilt mycket med politiska överväganden att göra. I en artikel publicerad i den prestigefyllda tidsskriften Journal of Public Administration Research and Theory argumenterar forskarna Kutsal Yesilkagit och Jörgen Christensen att även om målkonflikter kanske har drivit utvecklingen av statsförvaltningen i det amerikanska maktdelningssystemet, så tenderar inrättandet av byråkratiska institutioner i parlamentariska system ske mer eller mindre oberoende av politiska faktorer.
Även praktiker har en tendens att se delegering och kontroll inom offentlig förvaltning som en i princip helt opolitisk process. Till exempel framhålls i en skriftserie från OECD kategoriskt att myndighetschefer i Storbritannien och Skandinavien aldrig avsätts till följd av regeringsskiften. I stället för att tillskriva statsförvaltningens organisation strategiska politiska kalkyler, menar många på detta vis att byråkratins utformning i huvudsak är en fråga om ekonomi, kultur, psykologi, eller slump.
I min avhandling argumenterar jag för att den svenska förvaltningsmodellen i praktiken ligger närmare den amerikanska än många tror. Regeringsformen stipulerar förvisso att Sveriges förvaltningsmyndigheter ska vara politiskt neutrala och styrda av förtjänst och skicklighet. Men regeringsformens formella krav på meritokrati och opartiskhet har också sedan länge åtföljts av rapporter om informell politisering. När de borgerliga partierna tog över regeringsmakten från Socialdemokraterna 1976 beklagade sig till exempel Bert Levin, då som nytillsatt liberal statssekreterare, över hur många av de statliga tjänstemännen som var uppenbart engagerade i den socialdemokratiska arbetarrörelsen.
Likt hur Nixon uppmanade sina ministrar att snabbt se över den federala förvaltningens ideologiska lojalitet, så menade Levin att den borgerliga regeringen hade all anledning att beakta hur förvaltningsmyndigheternas socialdemokratiska bakgrund kunde göra dem oemottagliga för en borgerlig politik.
Min egen forskning indikerar att Levins iakttagelser inte handlar om någon förvaltningspolitisk anomali. Tvärtom har Sveriges regeringar över tid visat sig mycket kapabla att peka ut och sortera bort just de delar av statsförvaltningen som har tillsatts av deras politiska motståndare. Analysen baseras på en statistisk genomgång av ett unikt datamaterial med detaljerad information om samtliga förvaltningsmyndigheter i Sverige mellan 1960 och 2014. Resultaten visar att ideologiska skiften i regeringsmakten markant ökar sannolikheten för att en given myndighet ska förlora såväl personal som mandat och resurser. Slutsatsen är att politiska målkonflikter inte bara påverkar det substantiella innehållet i offentliga beslut, utan också statsförvaltningens grundläggande organisation.
Att reda ut statsförvaltningens ursprung och utveckling är inte bara av relevans för personer med en försmak för historisk kuriosa. I Sverige såväl som internationellt pågår ständigt återkommande debatter om hur vi kan göra våra förvaltningsmyndigheter mer effektiva, kompetenta, och opartiska. Dessa debatter är dock sällan grundade i vetenskapliga analyser av vad som faktiskt driver politikernas val av institutionella arrangemang, utan baseras i stället allt som oftast på idealiserade föreställningar om hur statsförvaltningen skulle se ut och fungera om bara debattörerna själva fick välja.
I verkligheten genomförs förvaltningsreformer inte i ett vakuum. För att vinna och behålla makten i moderna demokratier behöver politiker både tillfredsställa väljare och bygga hållbara koalitioner med andra politiker. Och statsförvaltningen råkar vara ett av de mest attraktiva instrumenten som de har till sitt förfogande för att hantera båda problemen.
Reformförslag som ignorerar de ofta mycket starka politiska incitamenten för partierna att på olika sätt manipulera byråkraternas aktiviteter riskerar därför att misslyckas långt innan de når den politiska agendan.
Mikael Holmgren är forskare i statsvetenskap vid Universitetet i Oslo. År 2016 la han fram avhandlingen Partisan Politics and Institutional Choice in Public Bureaucracies vid Göteborgs universitet.
mikael.holmgren@jus.uio.no