I Norge kompenseras landsbygden med miljardbelopp för bruk av naturresurser. Samtidigt ökar missnöjet med vindkraftsetableringar på den svenska sidan av gränsen. Emma Høen Bustos riktar blicken mot vårt västra grannland i jakt på en energipolitik med större folkligt stöd.
– I Sverige lägger fattiga kommuner ner skolor samtidigt som det rinner forsar som drar in enorma belopp utanför fönstret. Det hade inte hänt i Norge.
Orden är Torfinn Opheims, före detta riksdagsledamot för Arbeiderpartiet och kommunstyrelseordförande i brukskommunen Sauda. Vi har träffats för ett samtal om norsk energipolitik, eftersom Opheim numera leder organisationen Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK). Vad som i Sverige är en diskussion om terawattimmar och överföringskapacitet är i Norge en fråga om rättvisa, gemensamt ägande och maktkoncentration.
Det är de stora principerna debatten kokar ned till när norska kommuner hävdar sin rätt till intäkter från den vattenkraft som produceras lokalt. Principer vi gott kunde inspireras av i Sverige, menar Opheim. I den norska debatten används Sverige som ett avskräckande exempel på hur en samvetslös centraliseringspolitik utarmat lands- och glesbygdskommuner som egentligen är rika på naturtillgångar.
»Kraftkommuner« kallas de norska kommuner vars forsar och älvar säkrar tillgång till ren energi – och genererar skatteintäkter som säkrar badhus och bibliotek till medborgarna. Lokalbefolkningens rätt till en del av intäkterna från elproduktionen är i Norge självklar och går tillbaka till slutet av 1800-talet, men i Sverige är sådana tankegångar förvånansvärt outvecklade. Här växer i stället föraktet mot en centralmakt som anses dränera landsbygden på råvaror och energi – som river upp stora sår i naturen för att bereda plats åt förfulande vindkraftverk men efterlämnar få spår av det värde som produceras i närområdet.
Helgar målen verkligen medlen när jakten på gröna lösningar har fått oss att kasta andra värden åt sidan? Missnöje har den i alla fall skapat. Motreaktionerna riskerar att försena genomförandet av de politiska beslut som krävs för att nå klimatmålen i tid. För vad gula västar och bensinuppror har påmint makthavare om de senaste åren är att folklig legitimitet är en förutsättning för politiska beslut i en demokrati. Det är en sanning gröna framstegsivrare till både höger och vänster har varit alltför dåliga på att acceptera. Motståndare som uttryckt oro för den gröna omställningens sociala och miljömässiga konsekvenser har inte sällan viftats bort som bakåtsträvande skeptiker. Det är en förminskande inställning, inte minst för att en sådan oro ofta framförs av de som faktiskt förväntas leva med omställningens negativa konsekvenser.
Ta vindkraften som exempel. Runtom i landet puttrar missnöjet över planer på vindkraftsparker som i olika utsträckning kommer att påverka områden där människor bor, lever och tillbringar sin fritid. Vindkraftverk ger inte kommuner några direkta skatteintäkter, vilket får många invånare att ifrågasätta vad de har att tjäna på att riva upp skog och mark för att dra sitt lass till riksdagens övergripande klimatmål. Det är en berättigad fråga, som vårt grannland i väst har kommit betydligt längre i processen att svara på.
***
Ska man förstå norrmännens förhållande till energipolitik måste man först borra sig ned i den norska folksjälen. Naturresurser är mer än ett medel av många för att uppnå välstånd – det är en del av den norska identiteten. Friluftspatriotism och hytteturer i all ära, men kärleken till fjäll och fjordar är lika tätt sammanflätad med de rikedomar som naturen har att erbjuda. Oljan, fisket och vattenkraften har på många sätt definierat det unga nationsbygget och markerat oberoendet gentemot övriga nordiska länder.
När Norge förklarade sig självständigt 1905 spelade vattenkraften en central roll i statsbygget. Landet var fattigt och outvecklat och behovet av att befolka och elektrifiera landet var stort. Brusande forsar fanns i överflöd och genom att utnyttja vattenkraftens potential kunde befolkningen spridas ut över det nya självständiga territoriet.
Problemet var bara att den norska staten saknade både resurser och administrativ förmåga – redan 1906 var tre fjärdedelar av vattenkraften ägt av utländskt kapital. Stora delar av det välstånd som forsade ut ur turbinerna forsade också ut ur landet. Flera norska politiker slog larm, bland annat den liberale juristen Johan Castberg. Staten var tvungen att ta kontroll över elektrifieringen var budskapet, resurserna skulle i första hand komma norrmännen till del. Privata aktörer fick tillstånd att bygga dammar och kraftverk men var efter 60 år tvungna att överlåta verksamheten till det offentliga.
Ett drygt sekel senare styr den norska staten, kommuner och regioner cirka 90 procent av produktionskapaciteten i landet. Precis som i den politiska debatten i övrigt präglas den norska energidiskussionen i högre grad än i Sverige av merkantilistiska och protektionistiska inlägg. Energisektorn är tungt subventionerad, oljan inkluderat, och till och med Moderaternas systerparti Høyre vurmar för en energipolitik där staten styr och pekar med hela handen. Att elen säljs på en avreglerad marknad, men endast får produceras av norska offentliga aktörer, är dock inte nödvändigtvis motsägelsefullt ur en liberal synvinkel, menar Opheim:
– Vår ordning är mer liberal än Sveriges! Visst kan man säga att vi har nationaliserat vattenkraften, men innanför den nationella ordningen är systemet väldigt liberalt. Företagen får göra i princip vad de vill! Och det har gjort Norge gott.
Endast ett fåtal större kommuner äger vattenkraftverk i egen regi. Men ungefär 160 »värdkommuner« har vattenkraft innanför kommungränsen och ges därmed beskattningsrätt på produktionen. I tillägg till en vanlig grundbeskattning på 22 procent åläggs vattenkraften naturresursskatt, fastighetsskatt och två särskilda tillståndsavgifter.
För Opheim är det en rättvisefråga, inte minst för att många värdkommuner är fattiga och glest befolkade. De cirka fem miljarder NOK som årligen fördelas ut genom systemet kan göra skillnaden mellan en skolnedläggning eller inte. Dessutom är rätten till avkastning på vad han kallar »naturkapital« en principiellt viktig fråga:
– Om jag är ordförande i Sauda (hemkommunen där han tidigare var kommunstyrelsens ordförande, reds. anm.) och det kommer en person till mig som vill investera i vattenkraft vill ju den personen ha avkastning på sina investerade pengar. Då tycker jag att det är naturligt att ställa motfrågan: Vad får Saudaborna för avkastning på att de ställer sitt naturkapital till förfogande? Det måste vara upp till dem som bor i naturen att avgöra vad de gör med sitt naturkapital.
Systemet gynnar kommunerna ekonomiskt, men Opheim talar hellre om kompensation än inkomst. Han drar paralleller till koldioxidutsläpp, som regleras och beskattas utifrån sin skadliga påverkan på en global nivå, medan miljöpåverkan för vattenkraft i stället är av lokal karaktär.
– Det handlar om kompensation för kraftiga naturingrepp. Om en exploatering bara leder till sår i naturen, vad har lokalinvånarna då för incitament att acceptera vattenkraft? Lokalinvånarna måste bli kompenserade för skador på de gemensamma naturvärdena. Det är ju inte staten Norge som ska bo i den naturen, det är Saudaborna.
Jag ställer frågan om systemet verkligen är så rättvist som han vill utmåla det som. Är det rimligt att medborgare som bor i kommuner där vattendrag rinner genom kommungränsen gynnas framför andra? Invändningen är vanlig och här lyfts ofta den lilla kommunen Bykle fram. Blott tusen invånare stor har kommunen kasserat in hundratals miljoner från kraftsystemet de senaste åren, vilket resulterat i ett nytt badhus, två kulturhus och ett träningscenter. Andra glesbygdskommuner är inte lika lyckligt lottade.
– Att några kommuner drar nytta av ett strömmande vattendrag är inte mer orättvist än att sovstäder som Bærum (välmående Osloförort, reds. anm.) geografiskt råkar ligga nära huvudstaden. Dessutom är det bara en handfull av de 160 värdkommunerna som sticker ut ekonomiskt, de allra flesta hamnar runt genomsnittet eller lägre. Det rör sig ofta om i grunden fattiga kommuner med få invånare.
Finns det någon risk för att man genom den här typen av kompensation uppmuntrar både kommuner och medborgare att agera utifrån ett snävt egenintresse?
– Den svenska modellen, där alla intäkter går till staten och blir jämnt fördelade mellan kommunerna, har ju bidragit till en enorm centralisering och avbefolkning. Och det i områden som egentligen producerar stora värden! Det är inte bristen på värdeskapande som är problemet för de här kommunerna, utan bristen på människor.
Opheim återkommer till den principiella diskussionen om ägande och maktfördelning mellan stat och kommun. Han oroas över statliga tendenser att använda utjämningssystemet för att kompensera för kraftkommunernas intäkter. Efter inkomstutjämningen blir det inte många procent igen av de ursprungliga skatteintäkterna från vattenkraftproduktionen, har Opheim framfört i tidigare intervjuer.
– Vi har ett spänningsförhållande mellan den lokala beskattningsrätten å ena sidan, och den statliga fördelningspolitiken å andra sidan. Går inkomstutjämningen så långt att kommunerna inte ser någon nettofördel av vattenkraften är den lokala beskattningsrätten bara en illusion. Det gör att kommunernas incitament att säga ja till utbyggnad av förnybar energi minskar.
Opheim är själv socialdemokrat, men låter i sin skepsis mot statlig makt och centraliserad auktoritet förvånansvärt liberal. Ur ett svenskt perspektiv är det svårt att bli klok på systemet utifrån ett höger-vänsterperspektiv. Vad som i stället dominerar är en stark decentraliseringstanke, en idétradition med maktkritiska impulser där lokalt inflytande och ägande ställs mot koncentration och förflyttning av makt och kapital. Att den lokala tillhörigheten går före lojaliteten gentemot en nationell gemenskap är uppenbart. Föga förvånande ser Opheim det som självklart att även nya energislag, främst vindkraften, bör omfattas av liknande kompensationsmodeller som den för vattenkraften.
– Vi hade en period av ganska stort lokalt motstånd mot vattenkraftsutbyggnad. Så kom vindkraften som skulle vara så positivt laddad, alla sa bara ja ja ja. Staten satte in en massa subventioner för att få fart på industrin men glömde, i den eufori som då var, att man borde infört samma kompensationssystem som för vattenkraften. Till och med vindkraftsexploatörerna vill införa det, de inser att motståndet blir för stort annars.
Än så länge omfattas vindkraften inte av den naturresursskatt som läggs på oljan, gasen och vattenkraften, trots att vindkraft är den näst största källan till elektricitet i Norge. Men i takt med att lokalpolitiker blivit allt mer skeptiska mot de stora ingrepp i naturen som den landbaserade vindkraften oundvikligen medför, har debatten om lokal kompensation även för elproduktion kopplad till vind vaknat till liv.
I skrivande stund ligger ett budgetförslag på bordet om att kompensera värdkommuner för vindkraft med 1 øre per kilowattimme, föreslaget av Jonas Gahr Støres nya regering. Paraplyorganisationen Naturressurskommunene, där LVK ingår, understryker i sitt remissvar det ovanliga i att producenter och kommuner enas om vikten av ökad beskattning.
Så när lastbilar och grävskopor dundrar in över myrar, när det borras och sprängs för att bereda väg för vindkraften och fjällen och skogarna förändras för alltid är frågan berättigad för många norrmän: Vad tjänar jag på det här? Varför ska min natur offras för andras profit?
Frågan ställs i allt större utsträckning även i Sverige. Facebook kryllar av protestgrupper och runt om i landet lamslår det lokala motståndet tillståndsprocesser och orsakar stor frustration för såväl kommunpolitiker som vindkraftsbolag. Mycket tyder dessutom på att de folkliga protesterna kommer att öka, menar forskaren Simon Haikola vid Linköpings universitet i en SVT-intervju (18/10). Och nyligen konstaterade en statlig utredning att för lite politiskt fokus har lagts på att öka ekonomiska incitament för medborgare att acceptera vindkraft i sitt närområde. Utredningen konstaterar också att kompensation betalas ut för vattenkraftens lokala miljöpåverkan, men inte vindkraftens. Även om den svenska vattenkraftkompensationen är mycket mer avskalad än den svenska.
Samtidigt menar Energimyndigheten och Naturvårdsverket att vindkraften behöver femfaldigas de närmaste decennierna, om målen om ett fossilfritt Sverige 2040 ska nås. Var vindkraften ska byggas har varit föremål för stor diskussion, men uppenbart är att alldeles för lite hänsyn har tagits till hur medborgare ska övertalas att gå med på att få närliggande natur- och boendevärden förstörda utan att kompensation ges till någon annan än de specifika markägare som upplåter sin mark till vindkraftsbolagen. Inspiration torde gå att finna i de principer som byggt den norska vattenkraftsmodellen. Den har hög legitimitet, uppfattas som rättvis och fyller ett pedagogiskt syfte. Vad lokalbefolkningen tjänar på industrins närvaro är uppenbart för alla inblandade.
Men medan det i Norge alltså börjar röra på sig i frågan om anspråk på intäkter även från ekonomiskt värde genererat av vindkraft, är läget i Sverige fortfarande oklart. Inga motsvarande förslag har lagts fram i svensk politik, även om dåvarande energiminister Anders Ygeman (S) tidigare i höst öppnade för att låta en del av vindkraftens vinster stanna kvar i kommunerna (SVT 18/10).
I stället har en stor del av den politiska diskussionen kring vindkraft kommit att handla om den kommunala vetorätten. Svenska kommuner har i dagsläget rätt att lägga in ett »veto« mot vindkraftsetablering. Den rätten ville dåvarande finansmarknadsminister Per Bolund (MP) slopa förra året, ett uttalande han snabbt fick backa från efter hård kritik från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och en rad upprörda kommunalråd. I Norge finns inga formella veton mot varken vindkraft eller vattenkraft, men praxis är att kommunernas önskan respekteras..
– Det ska mycket till för att staten och myndigheter till slut ger ett tillstånd, efter att alla hänsyn är invägda. Men oavsett om det blir ett ja eller nej till slut är det viktiga att det är en bra process där lokalbefolkningen inkluderas. När ett tillståndsbeslut är taget i Norge vet vi att det är gott förankrat, säger Opheim.
En statlig utredning föreslog i somras att den kommunala vetorätten behålls men att kommunernas besked ska komma tidigare i processen och bli bindande, vilket de inte är i dag. Det vore ett steg närmare mer rimliga justeringar avsedda att balansera rätten till självbestämmande mot andra värden, som näringsfrihet och klimatnytta. Tydliga ja- eller nejbesked gynnar alla intressenter, liksom att sätta en tidsgräns för när kommunerna får gå in med sitt veto. Som det ser ut i dag kan vindkraftsetablering efter flera års planering helt plötsligt stoppas av kommuner, utan vidare motivering.
Sådana ändringar löser dock inte den stora målkonfliktsfrågan: vad lokalbefolkningen tjänar på att upplåta mark åt vindkraftsbolagen. Till skillnad från i Norge finns ingen reglering för hur eventuell ekonomisk ersättning kan eller bör betalas ut, vilket har lett till att uppgörelser slutits från fall till fall i informella avtal mellan lokala bygdeföreningar och vindkraftsföretag. Det gör att den ekonomiska ersättning som lokalsamhällen får är beroende av hur goda förhandlare dess representanter är, vilket varken är särskilt hållbart eller rättvist. Dessutom tillfaller de inte alla kommuninvånare utan endast den enskilda bygdeföreningen.
Bättre vore att se till att enhetliga och likvärdiga lösningar införs för alla kommuner, med inspiration av den norska vattenkraftsmodellen. Det dröjer nog lång tid innan svenska politiker blir lika decentraliseringsvurmande som sina norska kollegor, ändå finns en viktig insikt att hämta i att politikens viktigaste roll i den gröna omställningen är att hantera dess sociala snarare än tekniska dimensioner.
Till exempel skulle vindkraftsproducerad elektricitet, likt det norska förslaget, kunna åläggas en särskild skatt eller avgift som betalas ut till kommunen. Delar av de statliga intäkterna från energiskatten, vars andel av det totala energipriset har ökat kraftigt de senaste åren, skulle också kunna fördelas ut till svenska vindkraftkommuner.
Sådana skatter och avgifter är inte problemfria och kräver noggranna avvägningar innan de införs. Inte minst behöver principiella frågeställningar kring avsteg från principen om teknikneutralitet hanteras. Men när (den gröna) vänsterns och högerns bästa svar på missnöjet mot vindkraften eller de höga bensinpriserna är »mer statliga pekpinnar« eller »sänkt bensinskatt« är det viktigt att liberaler kommer på banan med andra svar. Pedagogiskt utformade skatter och avgifter som ger tillbaka en del av det värde som produceras till medborgarna kan vara ett sådant. Liksom en syn på rätten till våra gemensamma naturresurser som grundar sig i principer om både rättvisa och folklig legitimitet. För såväl vindkraften som den gröna omställningspolitiken i stort.