För att lösa EU:s utmaningar krävs det ledarskap, men vem kan egentligen leda? Svenska Folkpartiets EU-parlamentariker Nils Torvalds belyser kommissionens utveckling fram till i dag.
Det finns ett slitet och aningen överanvänt uttryck kring Europeiska unionens utmaningar: Låt aldrig en god kris gå till spillo. Om den här cyniska maximen hade lett fram till det eftertraktade och förnyande resultatet borde unionen i dag leva i en nästan problemfri tillvaro. Så är det – dessvärre – inte. Unionen har idag större utmaningar än på länge. En del lite självförvållade, en del oväntade som de svarta svanarna.
Låt oss fokusera på de självförvållade.
EU, och i första hand kommissionen, har en benägenhet att skapa oerhört detaljerade lagstiftningar. I ren elakhet har jag kallat det för den franska sjukan. Det är naturligtvis en anspelning på den förödande sjukdom som drabbade Europa också resten av världen efter Napoleonkrigen. Det är också en anspelning på Strasbourg där stadsdelen Petit France egentligen fick sitt namn av det sjukhus där man gjorde de lite valhänta försöken att sköta den franska sjukans offer.
Den centraliseringen ledde sedan vidare till någonting man kunde kalla ett semi-socialistiskt planeringssystem med den intressanta beteckningen dirigisme.
Framför allt är det en anspelning på en fransk förvaltningssjukdom, som drabbade landet efter revolutionen. Alexis de Tocqueville skrev inte enbart om demokratin i Amerika. Han beskrev också hur Frankrike i revolutionens släptåg övertog den gamla regimens centralisering för att hålla styr på upproriska avkrokar. Den centraliseringen ledde sedan vidare till någonting man kunde kalla ett semi-socialistiskt planeringssystem med den intressanta beteckningen dirigisme.
Dirigismen var ett sätt för Frankrike att försöka komma i kapp de övriga europeiska stormakterna i industrialismens utveckling. England hade redan gjort sitt ekonomiska take-off. Den tyska splittringen före Bismarck försenade landets utveckling, men kring Rhenfloden fanns betydande resurser. Frankrike kunde alltså förlora sin position som ledande europeisk stormakt.
Det här dirigism-systemet utgjorde grunden för de ledande principerna när Kol- och stålunionen skapades. Två framstående franska förvaltningstjänstemän – Jean Monnet och Jacques Delors – kom från efterkrigstidens Comité du Plan, en institution som ursprungligen hade skapats under Vichyregimens dagar. De gjorde en stor insats för att skapa den förvaltningstradition som började leva ett eget liv inom Europeiska kommissionen. Embryot till EU var i hög grad en fransk angelägenhet men med bistånd från Beneluxländernas och med Italiens samtycke. Tysklands undfallenhet dikterades av Konrad Adenauers mer än förståeliga vilja att komma tillbaka till de stora förhandlingsborden. De tyska ekonomernas missnöje med kompromissen tillrättalades av en bestämd Walter Hallstein, först i hans egenskap som Adenauers statssekreterare, senare som kommissionens ordförande.
Embryot till EU var i hög grad en fransk angelägenhet men med bistånd från Beneluxländernas och med Italiens samtycke.
Den franska dirigismmodellen var någonting av en nödvändighet under Kol- och stålunionens första år. Under det kalla krigets tryck gällde det att fördela resurserna och därmed garantera återuppbyggnadens förutsättningar. För att få i gång Nato var det nödvändigt att också sparka i gång ett samarbete och återupprätta ekonomin och de politiska strukturerna i den delen av Tyskland de västallierade hade kontroll över. För Frankrike var det en enorm eftergift att nästan genast efter kriget återge (Väst-)Tyskland ett stort inflytande.
Det var inte särskilt svårt för de övriga europeiska segermakterna att under Förenta staternas överseende komma överens under de politiska ledarnas möten. Att finna lösningar mellan sex ledare och en förhållandevis osjälvständig kommission var inte heller överdrivet svårt, men under den långa färden från de sex till de tjugosju skulle de yttre villkoren förändras betydligt.
Den största förvaltningsmässiga förändringen handlar om hur kommissionen har vuxit. I alla sammanhang har den här centrala institutionen svartsjukt kontrollerat sitt förslagsmonopol. Under europeiska konventet mellan februari 2002 och juli 2003 framförde medlemsländerna krav på att subsidiaritetsprincipen skulle förstärkas och besluten fattas på ett sätt som mera motsvarade verkligheten i medlemsländerna. Kommissionen använde all sin förhandlingsförmåga och taktik till att skjuta ner förslaget.
I alla sammanhang har den här centrala institutionen svartsjukt kontrollerat sitt förslagsmonopol.
Samtidigt har organisationen genomgått det som bland juristerna går under benämningen competence creep, det vill säga att kommissionen i små steg utvidgar tolkningarna av grundfördraget och skapar sig befogenheter, som går långt utanför den ursprungliga fördelningen mellan unionskompetenser, medlemsländernas kompetenser och gråområdet av delad kompetens.
De krypande kompetenserna skapar allvarliga problem. I ett ganska begränsat lagstiftningsarbete under 1950-talet fanns det på många sätt balans. Medlemsländernas politiska system var någorlunda likartade. Lagstiftningens möjliga områden begränsades av avtalen och kommissionen hade ännu inte tagit sig rollen av den allestädes närvarande makten. Dessutom var kommissionen liten och fungerade utan alltför djupa och starkt armerade förvaltningssilon.
På 70 år förändrades mycket.
I dag är kommissionen en organisationshimmel. Uttrycket är – uppenbarligen – inte känt i svensk politisk diskussion, men har länge i Finland varit ett centralt begrepp i kritiken av alltför invecklade och ineffektiva organisationer. Utgångspunkten har varit julhimmeln – en av halm tillverkad julprydnad, som ofta har fått oerhört invecklade och konstnärliga former av halmromber och fyrkanter i varierande storlekar.
Också i områden som enligt fördraget är delad kompetens genomför kommissionen en subsidiaritetsanalys, som alltid slutar med att kommissionen konstaterar sig ha kompetensen.
Med årens gång har kommissionen blivit en veritabel organisationshimmel, vilket allvarligt har påverkat generaldirektoratens förmåga och vilja att samarbeta. Vi har alltså sett en ökande tendens till att både konsekvensbedömningar och lagförslag kommer från en ganska smal del av organisationshimlen. Samtidigt har unionens tillväxt skapat nya utmaningar. Unionen har vuxit både geografiskt och kvalitativt, det vill säga i fråga om alla de områden unionen nu ser sig ha uteslutande kompetens att lagstifta om. Också i områden som enligt fördraget är delad kompetens genomför kommissionen en subsidiaritetsanalys, som alltid slutar med att kommissionen konstaterar sig ha kompetensen.
Att utföra en konsekvensanalys för liknande förvaltningsområden med en liknande förvaltningskultur utgör inte ett oöverstigligt hinder för en väletablerad organisation. Men när dagens organisationshimmel försöker skapa konsekvensbedömningar och lagstiftning för 27 medlemsländer med otaliga och olika naturliga och strukturella förutsättningar går det nästan alltid snett.
För att göra sitt arbete möjligt väljer kommissionen one size fits all, också om enkel logik säger att den sortens lagförslag inte är möjliga att genomföra utan att skapa en implementeringsbelastning, som medlemsländerna sedan försöker lösa.
Kommissionen måste alltså lära sig att skapa ramlagar. Det klarar den nuvarande organisationshimlen inte av utan en fungerande och stark ledning. Den ledningen har kommissionens 27 medlemmar inte klarat av att skapa. Det ställer utmaningarna på en ny kant: vem kan leda?
Jag tror att lösningen finns i att Europeiska rådet måste påta sig rollen av att leda Europeiska unionens strategiska utmaningar och ge de nödvändiga instruktionerna åt en i början lite motvillig kommission. Här står EU inför en utmaning som egentligen redan formulerades av Pär Lagerkvist: Gäst hos verkligheten.
Nils Torvalds
Gillar du det du läste? Stöd Liberal Debatt genom att teckna en prenumeration!