Efter 26 år som medlem i Europarådet är Ryssland på väg ut. Vad innebär det för Ryssland, och för Europa? Ausra Padskocimaite, doktorand i folkrätt, skriver om ett misslyckat försök att göra Ryssland mer demokratiskt genom samarbete, och hur Europarådet ska göra för att inte fler ska följa efter.
Den 25 februari beslutade Europarådets ministerkommitté att stänga av Rysslands representationsrättigheter inom Europarådet, som svar på landets väpnade angrepp mot Ukraina. Enligt inofficiella källor stöttade 42 av 47 medlemsstater beslutet. Armenien var det enda land utöver Ryssland som röstade emot (Turkiet röstade för att avstå medan Azerbajdzjan och Serbien inte röstade alls).
Avstängning är den allvarligaste sanktionen i Artikel 8 av Europarådets stadgar, näst efter uteslutning från organisationen. Dessa båda sanktioner kan bara tillämpas gentemot en medlemsstat som har gjort sig skyldig till en “allvarlig kränkning” av organisationens grundläggande värderingar – rättsstatsprincipen, respekten för mänskliga rättigheter och det tillitsbaserade samarbetet för att nå organisationens mål om större enighet mellan medlemmarna. Tröskeln för tillämpning av Artikel 8 har varit mycket hög och inget land har hittills stängts av eller uteslutits.
Beslutet innebär att Rysslands representanter inte längre kan delta i organisationens två huvudorgan – ministerkommittén och Europarådets parlamentariska församling (PACE). Beslutet påverkar emellertid inte Rysslands relation till Europadomstolen som även fortsatt kan avgöra mål som gäller Ryssland. Det gäller också den nya anmälan som kommit in om kränkningar av mänskliga rättigheter under landets invasion av Ukraina. För en vecka sedan beordrade Europadomstolen Ryssland att avstå från attacker mot civila och civila mål samt att säkerställa civilbefolkningens åtkomst till säkra evakueringsvägar och andra nödvändiga förnödenheter. Domstolen beordrade också Ryssland att omedelbart garantera säkerheten för sjukvårdspersonal, vårdinrättningar och ambulanser i områden som befinner sig under attack eller belägring av ryska trupper.
Ministerkommittén beskrev Rysslands avstängning som en “temporär åtgärd”, vilket kan tolkas som att dörren för Ryssland fortfarande är öppen. Men givet att Putin antagligen inte kommer att byta riktning i Ukraina är det troligen bara en tidsfråga tills Ryssland utesluts.
Enligt Europarådets stadgar (Art. 7) finns det också möjlighet för medlemsstater att dra sig ur organisationen frivilligt, vilket Grekland gjorde 1969 när dess uteslutning blev oundviklig.
Givet att Putin antagligen inte kommer att byta riktning i Ukraina är det troligen bara en tidsfråga tills Ryssland utesluts.
Den 10 mars meddelade Rysslands utrikesdepartement att Ryssland inte längre ska ”delta i Europarådet.” I uttalandet anklagades NATO och EU för ”ett försök att förstöra Europas äldsta organisation och det gemensamma humanitära och rättsliga utrymmet i Europa”. Även om man skulle kunna se meddelandet enbart som ett försök att sätta press på Europarådet att häva avstängningen (för närvarande finns ingen information huruvida Ryssland har påbörjat den formella utträdesprocessen), kommer Ryssland med stor sannolikhet att lämna organisationen – efter 26 år som medlem. Vad innebär det för Ryssland och Europarådet?
Europarådet grundades i kölvattnet av andra världskriget. Grundarna var tio västerländska europeiska liberala demokratier (varav Sverige var en). Syftet var att främja samarbete mellan “likasinnade” europeiska länder baserat på delade värderingar om demokrati, rättsstat och mänskliga rättigheter.
Europarådets “kronjuveler” är 1950 års Europakonvention och dess försvarare – Europadomstolen i Strasbourg. Systemet skapades för att fungera som en varningsklocka när en medlem började röra sig i totalitär riktning. Givet att systemet skapades av demokratier för demokratier förlitar det sig på “mjuka” åtgärder och medlemmarnas goda tro, inte hårda sanktioner.
Mot slutet av 1980-talet, när Sovjetunionen började falla samman, beslutade sig Europarådet för att öppna sina dörrar för varje europeisk demokrati. Trots att kandidatländer formellt behövde visa att de “kunde och ville” respektera mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen, så var det i praktiken inget strikt krav. Ungern var 1990 det första landet från forna Sovjetunionen att bli medlem, och följdes snart av andra. I dag är Belarus det enda europeiska land som inte är medlem i Europarådet.
Rysslands relation med Europarådet och dess organ har från börjat varit knepig och dagens diskussion om Rysslands utträde är inte ny.
Ryssland ansökte om medlemskap 1992, men anslutningsprocessen avbröts tre år senare på grund av landets militära angrepp i Tjetjenien. Trots att experter varnade om ”avsevärda brister” i Rysslands respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen, beslutade Europarådet att “integration var bättre än isolation” med hopp om att landet över tid skulle komma att socialiseras in i organisationens normer och värderingar.
Rysslands relation med Europarådet och dess organ har från börjat varit knepig och dagens diskussion om Rysslands utträde är inte ny.
På grund av det andra Tjetjenienkriget valde PACE år 2000 att dra in vissa rättigheter för den ryska delegationen. År 2014 användes samma åtgärd efter Rysslands annektering av Krim. Detta är en mildare sanktion än avstängningen enligt Artikel 8 men att fördöma Rysslands aggression mot Ukraina har ett symboliskt värde. Ryssland hämnades genom att upphöra med sin årliga betalning till Europarådets budget (runt 33 miljoner euro) och hotade med att dra sig ur organisationen. Konflikten pågick i fem år men till sist beslutade PACE och ministerkommittén att lyfta restriktionerna och behålla Ryssland som medlem. Dessutom ändrade PACE på Rysslands initiativ sina regler för att begränsa omfattningen av restriktioner i framtiden.
Beslutet motiverades av tre huvudargument. Det politiska argumentet var att det är viktigt att ha Ryssland som medlem för att kunna ha ”en dialog”. Dock var det efter tjugosex år uppenbart att Europarådet har haft en väldigt begränsad socialiseringseffekt på Ryssland. Enligt Freedom House har Rysslands demokratiska status och respekt för mänskliga rättigheter kontinuerligt försämrats sedan 2004. Dessutom har Rysslands utrikespolitik blivit alltmer aggressiv och fientlig mot ”väst”.
Det andra argumentet gällde skydd av mänskliga rättigheter och tillgång till Europadomstolen för människor som befinner sig inom Rysslands jurisdiktion. Enligt Europakonventionen ska en stat som slutar att vara medlem inom Europarådet också sluta vara part till Europakonventionen. Ryssland ratificerade, som ett av många villkor för medlemskap, Europakonventionen 1998. Detta gav miljoner ryssar möjlighet att för första gången någonsin söka rättvisa för kränkningar av mänskliga rättigheter på en internationell nivå. Antalet klagomål till Europadomstolen angående Ryssland växte från mindre än 5 000 under det tidiga 2000-talet till 40 000 år 2010. I dag utgör anmälningar mot Ryssland ungefär en fjärdedel av alla anmälningar.
Genom åren har sådana personer som Aleksej Navalnyj (som redan har vunnit sex fall), Michail Chodorkovskij samt släktingar till Anna Politkovskaja, Sergej Magnitskij och Aleksandr Litvinenko vunnit fall mot Ryssland i Strasbourg.
Allvarliga brister i det ryska rättsväsendets självständighet och oberoende betyder att Europadomstolen i vissa fall är det enda sättet att uppnå rättvisa (till exempel i fall som rör frågor som är viktiga eller känsliga för Kreml). Genom åren har personer som Aleksej Navalnyj (som redan har vunnit sex fall), Michail Chodorkovskij samt släktingar till Anna Politkovskaja, Sergej Magnitskij och Aleksandr Litvinenko vunnit fall mot Ryssland i Strasbourg.
De som motsatte sig Rysslands medlemskap i Europarådet pekade ut att Ryssland inte respekterade Europadomstolens domar och att domstolens effekt på mänskliga rättigheter i landet därför var minimal. Europadomstolens domar ger inte bara rättvisa för enskilda sökanden, utan kräver även att staterna bemöter de grundläggande orsakerna till överträdelser så att de inte upprepas. Enligt statistiken hade runt 70 procent av domstolens ungefär 3 000 domar mot Ryssland inte implementerats fullt ut.
Allteftersom antalet domar som utmanade Putins repressiva inrikespolitik växte, blev den ryska politiska och juridiska elitens kritik mot domstolen i Strasbourg alltmer högljudd. År 2015 introducerade Ryssland en rättslig mekanism som kunde förhindra implementering av de domar från Europadomstolen som enligt landets konstitutionella domstol stred mot den ryska konstitutionen. Mekanismen användes därefter vid två tillfällen, varav ett gällde att blockera implementeringen av avgörandet till förmån för oljegiganten Yukos, något som skulle ha gett de före detta aktieägarna 1,86 miljarder euro i kompensation.
Ryssland har dock betalat skadestånd i de flesta andra fall. Det har också vidtagit vissa mer tekniska reformer som till exempel lett till att ryska domstolar kan behandla fall på ett mer effektivt sätt och förbättrat implementering av dess domar. Dessutom kan en dom från Europadomstolen som konstaterar brott mot mänskliga rättigheter ha ett viktigt symboliskt värde för sökanden även om den inte implementeras helt.
Efter Rysslands avstängning kommenterade förre presidenten och premiärministern Dmitrij Medvedev att det var ett “bra tillfälle” för Ryssland att återinföra dödsstraffet.
Ett av villkoren för Rysslands medlemskap var att landet skulle ratificera tilläggsprotokoll nr 6, som avskaffar dödsstraff i fredstid. Även om dödsstraff inte har tillämpats i Ryssland sedan 1996, så har protokollet ännu inte ratificerats och dödsstraff är fortfarande en del av rysk lag. Efter Rysslands avstängning kommenterade förre presidenten och premiärministern Dmitrij Medvedev att det var ett “bra tillfälle” för Ryssland att återinföra dödsstraffet.
Det tredje argumentet var kopplat till Rysslands roll som en av de största bidragsgivarna till Europarådets budget (Ryssland står för cirka 11 procent av budgeten) och oron för hur minskad budget skulle påverka Europarådets verksamhet (även om antalet klagomål också skulle minska).
Det som diskuterats mindre är vilket inflytande Rysslands medlemskap har haft på själva Europarådet. Som medlem kan Ryssland bland annat delta i ministerkommitténs beslutfattande och vara med och utse Europadomstolens domare och Europarådets generalsekreterare. När Ryssland utmanar Europarådets regler, som till exempel att domstolens domar är rättsligt bindande sätter den ett exempel som riskerar att sprida sig till andra medlemsländer. Ett av argumenten som motiverade Rysslands inträde i Europarådet var just att få inflytande på en europeisk nivå. Efter att den kände Kreml-propagandisten Petr Tolstoi år 2019 valdes till en av PACE:s viceordförandeposter sa han att: “Vi är här för att försvara Rysslands position, våra medborgares intressen och rättigheter, och för att försvara våra principer och värderingar.”
Utan tvekan innebär Rysslands medlemskap ett svårt dilemma för Europarådet. Oavsett om Ryssland avgår eller blir kvar måste systemet förstärkas. Om man inte kräver att alla medlemmar respekterar organisationens grundvärderingar riskerar Europarådet att förlora sin legitimitet och relevans som Europas ledande organisation för mänskliga rättigheter.
Ausra Padskocimaite
Översatt från engelska av Jesper Ahlin Marceta.