Varför har vissa kommuner ett högre flyktingmottagande än andra? Den statliga migrationspolitiken har minimerat kommunernas handlingsutrymme, samtidigt blir skillnaderna i kommunernas integrationsarbete allt större. I en replik på Emma Høen Bustos och Matilda Molanders text om kommunpolitikens framtid målar forskarna Gustav Lidén och Jon Nyhlén upp en bild av ett migrationspolitiskt Sverige i obalans.
Under de senaste åren har den lokala politiska nivån givits allt större uppmärksamhet. Diskussioner har bland annat kommit att handla om kommunernas utmaningar kopplade till att klara välfärdsuppdraget, om flyktingmottagande men också om deras relation till centralmakten, vilken inte minst kommit i fokus på grund av pandemin. I en artikel i Liberal Debatt av Matilda Molander och Emma Høen Bustos (nummer 6/2020) görs ett nedslag i kommunernas Sverige där landets, utifrån internationella jämförelser, relativt starka och autonoma lokala politiska system placeras i blickfånget. Som kommunforskare applåderar vi detta bidrag och vill samtidigt framhålla några centrala resultat från vår egen forskning.
Vi är precis i slutförandet av ett större forskningsprojekt som utgått från konsekvenserna för den kommunala nivån av den så kallade flyktingkrisen 2015/2016. I projektet, som snart avrapporteras i en bok, har vi undersökt såväl styrning som utfall av lokal politik gällande både mottagande och integration av flyktingar. Vårt material bygger både på nedslag i ett mindre antal kommuner, statistiska undersökningar av landets samtliga kommuner samt en analys av de omfattande policyförändringar sektorn genomgått innebärande ett sammanflätat ansvar för politikområdet som delas mellan central, regional och lokal nivå.
Från våra undersökningar känner vi igen många av de poänger som lyfts upp av Molander och Høen Bustos. Även vi har kunnat notera de anmärkningsvärda insatser som många av i synnerhet landets mindre kommuner kom att stå för under flyktingkrisen. Tillsammans med civilsamhället gjordes remarkabla ansträngningar för att lösa den uppkomna situationen. Å andra sidan har en rad kommuners ovilja till att bidra inte gått oss förbi.
Innan bosättningslagen infördes, som innebär att Migrationsverket fördelar asylsökande mellan kommuner, var mottagandet av nyanlända mycket ojämnt fördelat. Vi har i vår forskning ägnat många år åt att förstå vilka kommuner det är som har ett högt mottagande samt vilka skälen till detta är. Det sistnämnda har kopplats till vad forskningen beskriver som instrumentella skäl, det vill säga hänfört till hur de lokala förutsättningarna utspelas på bostads- och arbetsmarknad. Trots att den förändrade regleringen i praktiken har inneburit minimala möjligheter för kommunerna att själva avgöra hur många nyanlända de vill ta emot, ser vi ändå hur kommunerna skapar sig handlingsutrymme i andra delar, huvudsakligen i tillämpningen av bosättningslagen och om nyanlända ges en temporär eller permanent bostad. Här återuppstår den tidigare skiljelinjen kommunerna emellan avseende hur mottagande av flyktingar är något man betraktar som en tillgång eller snarare ser som ett problem.
Styrningen av politikområdet har ställt kommunerna inför svåra utmaningar. Centraliseringen av integrationspolitiken, genomdriven 2010 i och med etableringsreformen, minskade kommunernas handlingsutrymme och skapade inte sällan utmanande koordineringsproblem visavi de statliga aktörerna. Trots centraliseringen av politiken, också som en följd av flyktingkrisen och införandet av bosättningslagen, vill vi dock betona att en återgång till mer av ett lokalt drivet integrationsarbete har uppstått. Med hjälp av bland annat mobilisering från icke-offentliga lokala aktörer har kommunerna överlag flyttat fram sina positioner. Det visar sig bli särskilt påkallat när arbetsförmedlingen drar sig tillbaka från sin lokala närvaro och på så vis riskerar att lämna många av de kommuner som tagit stort ansvar under krisåren åt sitt eget öde. Samtidigt existerar stora skillnader i kommunala ansträngningar. Sådana går över hela linjen och inkluderar allt från viljan att bedriva en egen arbetsmarknadspolitik till högst varierade ambitioner inom utbildningsinsatser för nyanlända.
I den andra vågskålen ligger att mottagningspolitiken nästan fullt ut har centraliserats i och med bosättningslagen. Denna starka statliga styrning kringskär det lokala självstyret och har väckt upprördhet inte bara hos de kommuner som numera motvilligt tilldelas nyanlända men också bland tidigare mottagningskommuner som vill ta emot betydligt fler flyktingar än vad de får möjlighet till.
Summan av detta blir att kommunernas inflytande över å ena sidan integrationsfrågor och å andra sidan mottagning är i obalans. Det blir således svårt för kommunerna att organisera och utforma långsiktig politik – själva eller tillsammans med övriga inblandade – när de förutsättningar som medges är frikopplade från varandra. Det är olyckligt, då hänsyn till lokala utgångspunkter skulle gynna framväxandet av en mer träffsäker och lyckosam politik.
Gustav Lidén och John Nyhlén är forskare i statsvetenskap
vid Mittuniversitetet respektive Stockholms universitet.
Gustav.Liden@miun.se
jon.nyhlen@statsvet.su.se