På djupet

Policyförändringar i efterdyningarna av Covid-19

Text: Petrus Olander

Tanken på coronapandemin som en brytningspunkt bortom vilken en annorlunda, bättre framtid väntar är kittlande. Det troligaste är dock att krisen leder till att starka grupper i samhället får igenom förslag de redan tidigare arbetat för att förverkliga, snarare än att helt nya grupper äntrar scenen och tillåts sätta agendan. Det menar Petrus Olander, statsvetare vid Lunds Universitet.

Att det kinesiska tecknet för kris och möjlighet skulle vara de samma är lika vedertaget hos allmänheten som vikten av att fånga dagen. Andemeningen av dessa två levnadsregler förenas vackert i uttrycket att man “inte ska låta en kris gå till spillo”. Det är därför knappast förvånande att vi sedan farsoten drog in översköljts av mer eller mindre genomtänkta utläggningar om hur pandemin kommer att förändra det mesta, däribland vårt sätt att leva, arbeta och resa.  

Tanken på epidemin som en brytningspunkt, ett tillfälle då individen eller samhället möter en motgång och likt filmens hjälte drar sig undan, bidar sin tid för att sedan med förnyad kraft skapa en ny framtid, kittlar fantasin. Inte minst den ökade försäljningen av utrustning för hemmaträning antyder att en och annan planerar att återvända ut i samhället som en lite bättre version av sig själva. 

Ett problem med den typen av förutsägelser och planer är dessvärre att de inte sällan är utslag av önsketänkande. Den mest frekventa hemmamotionen blir turen från datorn till kylskåpet där ledan som uppstår av att arbeta utan återkoppling och uppskattning från kollegor byts mot ytterligare en bit av gårdagens rester. En minnesregel för framåtblickande spekulationer är därför att stämma av ifall skribenten redan innan pandemin ansåg de förutspådda förändringarna eftersträvansvärda eller rent av helt nödvändiga. En smula cyniskt kanske, men eventuellt innebär det faktum att en svemester mest är en rekonstruktion av barndomens skolutflykter till allehanda ruiner, utförd i femton grader och duggregn, att vi inte kommer se det klimatsmarta semestrandets stora genombrott. Att mycket av tillvaron är sociala konstruktioner innebär inte alltid att de är som de är utan anledning. Med andra ord: Mycket kommer vara sig likt efter pandemin.

Samtidigt är idén om avgörande korsningar en vanlig föreställning inom samhällsvetenskapen. Det är därför inte tanken på krisen som ett vägskäl som vi bör undvika utan bara sådana tankar som motiveras av önsketänkande. De förändringar som kommer till stånd är snarare de där en inflytelserik grupp tjänar på en förändring. Till exempel kan grupper som tidigare varit lite för svaga för att få igenom sina policypreferenser, stärkas av krisen och plötsligt nå framgång. 

I den idétradition som sorterar under begreppet institutionalism, inte minst representerat av ekonomipristagaren Douglas North, tänker man ofta på samhällsutvecklingen i termer av avgörande korsningar och spårbundenhet. Tanken är att livet rullar på längs en inslagen väg men att det då och då kommer avgörande korsningar. Vägvalet som görs i korsningen får sedan många gånger stor betydelse för senare utfall. Spårbundenhet innebär helt enkelt att det är svårt att vända tillbaka eller byta väg när vi väl har slagit in på en. Även om vi kan se en väg som hade varit bättre är svårigheterna att ta sig till den större än vinsten av att byta. Valet i korsningen begränsar de tillgängliga alternativen efter att korsningen har passerats.  

Politiska val skapar inte sällan vinnare och förlorare. Vinnarna har sedan ett incitament att bevara den institution som gjort dem till vinnare, även i de fall då en reformerad institution skulle förbättra för flertalet. Medan en fri marknad låter sämre produkter dö, kan väljargrupper och företag använda politisk makt för att förhindra motsvarande justeringar på samhällsnivå. 

Låt oss ta hyresregleringssystemet som exempel. Det har sina rötter i åtgärder vidtagna under världskrigen och är med oss än idag. Detta trots att det råder en annars ovanlig samsyn bland ekonomer att dylika system är dåliga för bostadsmarknadens funktionssätt och människors möjligheter att hitta bostad. Fritt efter nationalekonomen Assar Lindbeck är hyresregleringar näst efter att bomba en stad det säkraste sättet att förstöra den. Det är knappast äventyrligt att påstå en bidragande orsak till systemets överlevnad är att det gynnar den bildade medelklassen i landets större städer. En grupp som inte sällan har mer kulturellt och politiskt kapital än eget ekonomiskt kapital. En minst sagt formidabel motståndare även för en hugad reformator. Förlorarna hittar vi istället bland nyligen anlända invandrare och ungdomar som haft den dåliga smaken att födas av föräldrar utan vare sig ekonomiskt kapital eller insikten att sätta sina små i allehanda köer. Som hyresregleringssystemet visar kan kriser leda till policyförändringar och vi kan tvingas leva med konsekvenserna länge eftersom vinnarna använder sitt politiska kapital för att motsätta sig förändringar. Vi bör därför vara på vår vakt för vilka förändringar en kris möjliggör. Detta gäller också för Corona-krisen.

Vilka förändringar kan vi då vänta oss? 

Sannolikt kommer förändringar att ske främst på områden där det sedan tidigare finns intressegrupper som trycker på för förändring. Dessa politiska entreprenörer omformulerar sitt budskap så att det kopplas till att lindra och förhindra konsekvenserna av pandemier och därmed kan nytt stöd för förändringen vinnas. Att Corona-spridning på vårdboenden med olika huvudmän, i befolkningsgrupper med olika födelseland, och resandets betydelse för spridningen diskuterats är därför ingen slump. Det är debatterna om vinster i välfärden, invandrings- /integrationsdebatten och klimatfrågan iklädda Coronakläder. Därmed inte sagt att något av dessa spår skulle vara rätt eller fel, men att skälet till att de överhuvudtaget diskuteras är att det sedan tidigare finns en aktör på området som är redo att förklara för oss hur negativa utfall är resultatet av att deras agenda ännu inte genomförts.  

På motsvarande sätt jobbar den som hoppas att Coronakrisen ska leda till att Sverige distanserar sig från EU eller minskar sin handel med omvärlden i uppförsbacke. Åtminstone på kort sikt. Såväl Sverigedemokraternas som Miljöpartiet och Vänsterpartiets förhållande till EU har på senare år kommit att påminna alltmer om Socialdemokraternas förhållande till kungahuset. Något vidare tryck i dessa frågor fanns inte innan krisen. Det fanns heller inte en kader av inlästa och kapabla människor som kan få oss att förstå att dessa förändringar bör följa av farsoten. Det skulle därför sannolikt ta tid innan något tryck i frågorna byggs upp och då kan korsningen redan vara passerad. 

Skiftar vi istället fokus till kontinenten kan vi se att den rörelse för ökad europeisk integration som funnits sedan tidigare i pandemins spår skördat framgångar med det ekonomiska krispaketet och gemensam upplåning. Policyomläggningar handlar således mer om intressegrupper vars tid har kommit än nya svar på nya frågor. Intressegrupper som sedan tidigare är mobiliserade trycker på för att vi ska förstå pandemins negativa konsekvenser som en följd av att just deras föredragna policy inte genomförts. 

Motsvarande kamp om berättelsen och därmed vilka policyförändringar som är påkallade har utspelat sig i USA efter George Floyds död. Vissa grupper trycker på för att dödandet skall förstås som ett utslag av rasism. Andra grupper trycker på för att det skall förstås som en konsekvens att olika regler och fackförbund gör det svårt att hitta och avskeda våldsamma poliser. Om det senare perspektivet varit mer framgångsrikt är det sannolikt att amerikanerna diskuterat anställningsskydd snarare än mångfald och olika statyers vara eller icke vara.  

De mäktigaste intressegrupperna vi har i Sverige är de politiska partierna. De är verktyg för preferensaggregation. De samlar folk som har liknande preferenser, filar bort de värsta kanterna, ser vilka åsikter som kan rymmas i samma plattform och saluför sedan paket till en bredare allmänhet. Plattformen pekar ut vem i samhället som ska få vad. För att något skall bli en politisk fråga bör det kunna framställas som att det finns en konflikt om fördelningen. Innan någon skitade ner luften var det svårt att gå till val på frågan om ren luft. Men det betyder inte att konflikter är en förutsättning för policyförändringar. Politikerna har även att förvalta. Vi kan därför få se policyförändringar utan någon bredare politisk debatt. Inte minst om de flesta eller alla politiker bidragit till felet som justeras eller alla är överens om justeringen som behöver göras. När alla varit delaktiga i att skapa problemet tjänar ingen på att frågan får uppmärksamhet eller debatteras. Ändå kan det vara så att om inget görs ställer det till med nya problem och det blir därför policyförändringar trots att det inte blir debatt om det. 

Då och då sker ändå betydande och ibland konfliktfyllda policyförändringar. Politiska entreprenörer fångar upp frågor och erbjuder nya lösningar. Fri konkurrens på den politiska marknaden är här av stor betydelse. Aktörerna fångar upp frågor för att förhindra att konkurrenter tar marknadsandelar. 

Möjliga vägar till förändring

Det finns åtminstone tre mekanismer som kan leda till genomgripande policyförändringar. Den första är omständigheter som förskjuter maktbalansen mellan betydelsefulla samhällsgrupper. En gigant i det här sammanhanget är digerdöden. De höga dödstalen minskade drastiskt tillgången på arbetskraft och därmed sänktes värdet av mark. Det fanns relativt färre som kunde bruka marken och därmed försvagades markägarnas ställning. Någon liknande maktförskjutning mellan grupper verkar inte nuvarande epidemi orsaka.     

Den andra omständigheten som skulle kunna bidra till en större omläggning av politiken är om epidemins negativa utfall upplevs ha tydliga orsaker. Låt säga att privata vårdboenden haft väsentligt sämre utfall än de kommunala motsvarigheterna hade det kunnat leda till att hela systemet lades om. Omsvängningen i migrationspolitiken kan tjäna som exempel på detta. Den allmänna opinionen hade under lång tid varit negativ till ökad invandring, och Sverigedemokraternas opinionsstöd växte år för år utan att det föranledde en omsvängning. Det var inte förrän flyktingkrisen 2015 som policyområdets inriktning ändrades. Budskapet från regeringen var att staten inte klarade av det initiala mottagandet och gränsen måste därför stängas. I korsningen fanns en relativt samstämmig tolkning att den fortsatta resan skulle ske på alternativ väg. Den som idag, med motivationen att krisen som ledde till omläggningen är över och att sällskapet därför bör återvända till den ursprungliga färdvägen, blir snart bekant med spårbundenheten i vägval. 

Den tredje omständigheten är om en redan etablerad politisk aktör drabbas hårt i spåren av epidemin. Skulle väljarna lasta Socialdemokraterna för epidemins utfall hade det kunnat leda till större policyförändringar. Sannolikt skulle det först leda till regeringsskifte efter nästa val med de förändringar ett sådant skulle innebära. Sedan skulle det kunna leda till en intern förändringsprocess i Socialdemokraterna. Någon slags parallell till Reinfeldt-årens policyförändringar som var resultatet av år av träget reformarbete möjliggjort av valförlusten 2002. Det finns dock goda skäl att inte förvänta sig en sådan utveckling. Väljarna verkar inte lasta eller belöna regeringen för hanteringen av krisen, även om den initiala opinionsmässiga samlingen kring regeringen verkar vara i avtagande. Det är heller inte nödvändigtvis så att en förlust av regeringsmakten skulle innebära en större intern förändring i Socialdemokraterna. En valförlust orsakad av en global epidemi leder inte med nödvändighet till upplevelsen att partiets policyplattform måste förändras.  

Vill vi sia om vilka policyförändringar som kommer i pandemins spår är det alltså bättre att vi frågar oss vilka som har makten och vad dessa aktörer varit intresserade av innan pandemin. Som så ofta annars är det en helt annan fråga än vilka policyförändringar som borde följa av erfarenheterna av farsoten. 

Petrus Olander är PhD i statsvetenskap, Lunds Universitet.

petrus.olander@svet.lu.se

@JPSundin

Fler artiklar av Petrus Olander

Prenumerera 6 nummer per år för 200 kr