På djupet

En ambitiös agenda utan långsiktigt mål

Text: Markus Kaim

En rad geopolitiska förändringar har fått flera av EU:s medlemmar, däribland Tyskland och Frankrike att deklarera att EU behöver ta sin plats på den geopolitiska arenan. Men en gemensam vision saknas. Markus Kaim skriver om EU:s förnyade, ambitiösa agenda inom säkerhets- och försvarspolitiken.

I juni 2016 offentliggjordes »Europeiska unionens globala strategi för utrikes- och säkerhetspolitik«. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), ett område som länge har lämnats utanför den europeiska integrationssprocessen, har sedan dess utvecklats snabbt. Tyskland har spelat en avgörande roll i detta. Ur ett tyskt perspektiv var drivkraften framför allt de drastiska förändringar som skett inom unionen och i dess geopolitiska miljö.

Till de interna impulserna bakom detta hör britternas röst för ett EU-utträde och den framgång som populistiska rörelser och partier skördat genom att appellera till ett ökat behov av säkerhet för människor. Till de yttre faktorerna hör det faktum att Donald Trump som första amerikanska president öppet ifrågasatte NATO:s fortsatta existens och därigenom skapade rädsla för att USA skulle få ett ökat inflytande i EU-politiken (och därmed anpassa detta inflytande till sina egna, nationella intressen).

Baserat på denna rädsla har flera europeiska regeringar dragit en liknande slutsats gällande EU:s säkerhetspolitiska roll som liknar den som Tysklands förbundskansler Angela Merkel fattade i maj 2017 när hon konstaterade att »den tid i vilken vi kunde helt förlita oss på andra, […] nu är förbi«. Frankrikes president Emmanuel Macron krävde i sitt »Europatal« den 26 september 2017 en »europeisk suveränitet« som en förutsättning för att Europa ska kunna försvara sina värderingar och plats i världen.

Slutligen uppgav Unionens högsta representant för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, Federica Mogherini, i Bryssel, den 28 september 2017, att USA inte längre är en oersättlig aktör inom internationell politik, utan att det i stället är EU som blivit en oersättlig partner för många, om inte för alla nationer. Gemensamt för alla dessa uttalanden är uppfattningen, som från en tysk synvinkel, starkt kommer att påverka EU:s utrikespolitiska agerande under de närmaste åren: i en förändrad säkerhetspolitisk miljö måste EU bli mer självständig än vad den hittills varit, det vill säga oberoende av USA kunna agera och samtidigt visa ett större engagemang.

Denna utveckling har fått EU-medlemsstaterna och EU-kommissionen att göra löftet om skydd för Europas medborgare till en central källa till EU:s legitimitet: »Vi kan idag återuppliva Europa genom dess försvar.«.

Mot bakgrund av detta beslutade EU:s utrikesministrar i november 2016 att ta itu med dessa förändringar med en omfattande reformagenda för GSFP. Syftet är att öka den gemensamma finansieringen av verksamheten kring EU:s stridsgrupper som funnits sedan 2004 och att intensifiera samarbetet mellan EU och NATO. I juni 2017 kom medlemsstaterna även överens om att inrätta en särskild stab för militär planering och militära genomföranden (MPCC); för en strategisk övervakning av GSFP-uppdrag, där EU inte ansvarar för statens våldsmonopol. Till exempel kommer MPCC att råda under EU:s utbildningsuppdrag. Utöver detta har denna agenda främst bidragit till att uppgradera försvaret. Sedan dess har PESCO, CARD och EDF fungerat som institutionella handlingsområden som återspeglat denna större ambition.

Tyskland spelade en avgörande roll i genomförandet av reformagendan. Bara fyra dagar efter Brexit-folkomröstningen publicerade den dåvarande tyske utrikesministern Frank-Walter Steinmeier och hans franska motsvarighet Jean-Marc Ayrault artikeln »Ett starkt Europa i en osäker värld«. I artikeln kräver de en, inom EU, starkare och mer flexibel kapacitet för krisförebyggande åtgärder och krishantering samt en permanent kapacitet för civil-militär planering och ledning som gör det möjligt för Unionen att planera och utföra civila och militära operationer mer effektivt. För det andra måste väpnade styrkor stå i beredskap; deras utstationering bör uppmuntras genom en ökad och gemensam finansiering. För det tredje bör medlemsstaterna i grupper kunna »inrätta ett permanent strukturerat försvarssamarbete som är så pass flexibelt som möjligt, alternativt fortsätta med enskilda operationer«.

Men även om båda staternas deklarationer pekar i samma riktning och vid första anblicken tycks passa bra tillsammans, går åsikterna isär mellan Berlin och Paris när det gäller frågan om EU:s gemensamma säkerhetspolitiska uppgifter och det önskade integrationsdjupet. Dessa två länder är således representativa för en befintlig oskärpa och motsägelser inom ramen för GSFP.

För det första finns det ingen gemensam vision som delas av Tyskland och Frankrike gällande vad GSFP:s långsiktiga integrationspolitiska mål är. Förbundsregeringen har visat stora ambitioner i denna fråga. I sin vita bok (»Weißes Buch«) från 2016 låter det så här: »På lång sikt eftersträvar Tyskland efter en gemensam europeisk säkerhets- och försvarsunion«. De åtgärder som anges i denna text, en utveckling av GSFP:s strukturer kring att integrera civila och militära resurser och stärka EU:s försvarsindustri, är i stort sett ett mellanstatlig skapade. Vilket i verkligheten bidrar till en avsevärd nedgång gällande nivån på de integrationspolitiska ambitioner som existerar inom detta politiska område.

I samband med en europeisk integration innebär uttrycket »union«, även i detta sammanhang, (i likhet med den monetära unionen) en långsiktig samordning av politikområdet. Detta skulle bland annat innebära en konkret förflyttning av parlamentariska influenser kring den tyska förbundsarméns (Bundeswehr) verksamheter från den tyska förbundsdagen (Bundestag) till Europaparlamentet. Vilket skulle innebära lika mycket arbete som upprättandet av en EU-kommissionär för säkerhet och försvar.

Ett sådant steg i integrationsprocessen kan mycket väl vara målet för den tyska säkerhetspolitiken. Men huruvida de som i Tyskland förespråkar en europeisk säkerhets- och försvarsunion (ESVU) verkligen strävar efter en överlåtelse av suveränitet, förefaller osäkert. Även om Macrons regering delar idéerna bör detta betvivlas.

I likhet med sina föregångare betonar den nye franske presidenten att Europa aldrig kommer att ersätta den nationella försvarspolitiken. Han talar snarare om ett »försvarets Europa« (»Europe de la défense«), som först och främst bör inriktas på ett utökande av militär kapacitet. Den nationella försvarspolitiken skulle aldrig komma att ersättas av ett europeiskt försvar.

Ett mycket mer måttligt integrationspolitiskt mål är emellertid igenkänt. Med tanke på de påtagliga centrifugaltrenderna inom den Europeiska unionen, arbetar Berlin med det övergripande målet att hålla EU samman, och omvänt, för att undvika den politik som kan ha en splittrande effekt på unionen. Å ena sidan förklarar detta PESCO:s tyska förhållningssätt att försöka hålla den rådande tillträdesnivån låg så att 25 stater kan delta i denna form av samarbete. Samtidigt förklarar detta den tyska motviljan mot mer exklusiva former av försvarssamarbeten såsom det europeiska interventionsinitiativet (E2I).

Tyskland deltar inte nödvändigtvis för att det, rent militärt, är en särskilt skicklig eller villig aktör, utan snarare i syfte att ta till sig ett europeiskt, politiskt initiativ skapat av president Macron. Det finns ingen överenskommelse gällande ambitionsnivån, det vill säga kring vilka säkerhetspolitiska uppgifter eller militära förmågor som bör vidareutvecklas.

De idéer som finns kring denna fråga kan grovt delas in i tre kategorier, där det vore lika förenklat att säga att tyska ambitioner tenderar att ligga i botten av detta funktionella spektrum, medan franska strävar efter större ambitioner kring EU-ramverket är endast delvis tillfredställande: således råder det en minimalistisk uppfattning enligt vilken EU:s främsta roll är att utbilda sina partners i grannskapet när det gäller säkerhetspolitik.

Detta skulle i grund och botten innebära en fortsättning för den nuvarande »kapacitetsuppbyggnaden«, särskilt genom utbildningsuppdrag inom GFSP såsom EUTM Mali eller EUTM Somalia, som kommer att kanaliseras genom det nyligen etablerade MPCC.

Det andra tillvägagångssättet syftar till en medellång ambitionsnivå. Unionen är därför ansvarig för militär krishantering och terrorism i den europeiska periferin. Detta skulle innebära en återgång till de mer ambitiösa GSFP-målen från 1990-talet och 2000-talet (Helsinki Headline Goal 1999, Headline Goal 2010 2004, EU-stridstrupper sedan 2005). Den aktuella operationen EUFOR Althea i Bosnien-Hercegovina samt inom sjöfartssektorn EUNAVFOR Somalia och EUNAVFOR MED, Operation Sophia reflekterar detta tillvägagångssätt.

Slutligen finns det en maximalistisk uppfattning. Enligt denna har EU, enligt artikel 42. Avsnitt 2, samt artikel 42. Avsnitt 7 i EU-fördraget (EUV), målet att försäkra sig om kollektivt försvar för sina medlemmar och att tillhandahålla färdigheter såsom strukturer. Det är fortfarande diskutabelt i vilken utsträckning insatserna ska vara tillräckliga för en »strategisk autonomi«, det vill säga hur EU:s säkerhetsförhållande till USA eller NATO ska utformas och i vilka fall EU bör kunna agera utan hjälp från USA. Paris diskuterar fyra scenarier: en terrorattack mot en EU-medlemsstat; en attack med hybrida medel; en attack mot ett EU-land som inte är medlem i NATO(i synnerhet Sverige och Finland) och en väpnad attack mot en NATO-allierad utan att USA är villig att agera i enlighet med artikel 5 i NATO-fördraget. Hur mycket av detta som delas i Berlin är knappast genomskådligt.

Även när beslut fattas saknas politisk vilja men ofta även de materiella förutsättningar som krävs för att omsätta detta. För att motverka denna situation föreslog kansler Angela Merkel i sitt tal till Europaparlamentet (den 13 november 2018) att inrätta ett europeiskt säkerhetsråd. Enligt rotationsprincipen bör det senare bestå av en del av EU:s medlemsstater nära samordnade med Unionens höga representanter för utrikesfrågor och säkerhetspolitiska frågor samt med de europeiska medlemmarna i FN:s säkerhetsråd. Tillsammans med Frankrike gjorde Tyskland i början av sommaren 2018 sig stark för att leda en europeisk debatt om »nya format«, såsom »ett säkerhetsråd i EU och möjligheter till närmare samordning inom EU och i yttre forum«. Hittills har emellertid inget specifikt framkommit av dessa förslag.

Om Tyskland och Frankrike inte kan övervinna sina meningsskiljaktigheter rörande GSFP, är det tveksamt om detta politikområde faktiskt kan fungera som integrationspolitisk motor. Det europeiska samarbetet ska sedan fortsätta att gå i nivå med den integrationspolitiska symboliken.
Inkrementalism skulle då kunna förväntas (såsom vi känner den från tidigare perioder inom integrations- och politikområdet), som består av enskilda, endast löst sammankopplade åtgärder som är tänkta att fördjupa det säkerhetspolitiska samarbetet men som aldrig leder till önskat resultat eftersom den strategiska överbyggnaden saknas. Det krävs därför en dubbel flankering för att permanent och effektivt kunna stärka EU:s civila och militära kapacitet: säkerhetspolitikens svagheter måste fastställas tillsammans med integrationspolitikens.

Markus Kaim är fil. dr i säkerhetspolitik och senior fellow vid Stiftung Wissenschaft und Politik German Institute for International and Security Affairs.
Markus.Kaim@swp-berlin.org

Fler artiklar av Markus Kaim

Prenumerera 6 nummer per år för 200 kr