På djupet – EU val 2019

Djupare samarbete gör migrationen hanterbar

Text: Gemma Pinyol-Jiménez

År 2019 firar vi att det gått 20 år sedan de första stegen togs mot en europeisk migrations- och asylpolitik. Det är tjugo års nödvändigt arbete för att garantera en av de europeiska projektets hörnstenar, den fria rörligheten. Skapandet av ett gemensamt territorium skapade också behov av gemensam hantering av de gränser som nu också blivit gemensamma.

Den fria rörligheten och bildandet av Schengenområdet är det europeiska projektets största framgångar, anser två tredjedelar av de svarande i en nyligen genomförd Eurobarometer. Trots det är den europeiska migrationspolitiken, en pelare för hela planen, oavslutad. Och den är heller ingen trivial fråga, för migrationspolitik påverkar två av nationalstatens huvudsakliga funktioner: befolkningen och territoriet. Att säga vem som får vara del i ett land, och hur denna delaktighet ska etableras, är existentiella frågor för alla stater. 

Kanske är det detta som förklarar motståndet mot att överlämna beslutsrätten till europeisk nivå: I EU har migrationspolitiken blivit en spänningspunkt mellan nationalstatens logik och den supranationella dynamiken.

När Schengenavtalet skrevs under av tio stater år 1985, och gränskontroller mellan länderna därmed avskaffades, var tanken att man snart skulle fortsätta med gemensam hantering av de yttre gränserna och åtgärder kring visum, asyl, polis och rätt. Amsterdamfördraget från 1997 införlivade Schengen som obligatorisk del av EU-samarbetet för nya medlemsstater, med undantag för Storbritannien och Irland. Så snart som 1999 uppstod insikten om ett medföljande behov av gemensam migrations- och asylpolitik.

Vad var denna gemensamma migrations- och asylpolitik menad att uppnå? Vilka frågor och prioriteringar finns kvar i dag? Dessa frågor kan verka små bland många andra akuta frågor, men hur de besvaras befäster vilket sorts EU vi egentligen eftersträvar.

Grundandet av den europeiska migrations- och asylpolitiken

När Europeiska rådet möttes i Tammerfors 1999 etablerades fyra grundläggande stödpelare för EU:s migrations- och asylpolitik. För det första, behovet av ett globalt fokus och samarbete med de länder migranter kommer ifrån och som de färdas igenom. För det andra, utvecklingen av ett gemensamt europeiskt system för asyl. För det tredje, vikten av att behandla tredjelandsmedborgare som bor i EU rättvist. Och till sist, effektiv hantering av migrationsströmmar.

För att utveckla de fyra pelarna satte man igång en rad initiativ. Det senaste i raden upprättades 2015 under namnet Europeiska migrationsagendan. 

Därtill skrev man lagar. Sedan 2001 har man godkänt regler för familjeåterförening, villkoren för permanent uppehållstillstånd, återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna samt villkor för inresa och vistelse för högkvalificerade arbetstagare, tillfällig arbetskraft, internt förflyttad personal och till sist för studenter och forskare. Ytterligare direktiv har fokuserat på kampen mot olika aspekter av irreguljär migration, trafficking eller exploatering av arbetstagare. Laginitiativen var avsedda att styra upp och harmonisera de reguljära vägarna för tillgång till EU:s territorium när man inte har EU-medborgarskap, om omständigheter under vilka uppehållstillstånd kan utfärdas. 

En snabb granskning av regelverket uppenbarar genast de frågor som sedermera växt till gordiska knutar i den europeiska migrations- och asylpolitiken. En första knut är stuprören som bildats kring de olika systemen. Oförmågan att komma överens om en sammanhängande migrationspolitik har tvingat fram silos kring processerna för inträde och uppehållstillstånd.

En andra knut är att samtliga lagförslag som EU framställt kom under perioden 2001-2010. Saktfärdigheten med vilken lagarna antagits bekräftar medlemsstaternas ovilja att ge upp bestämmanderätt på området, men visar även hur diskussionen kring det gemensamma territoriet ligger stum.

Låt oss ta direktivet om kombinerat inresetillstånd som exempel: det var tänkt att underlätta utfärdandet av uppehållstillstånd för arbetskraftsinvandrare och ge dessa ett minsta antal rättigheter. Ett direktiv föreslogs första gången 2001, men drogs tillbaka av EU-kommissionen 2006, då bland annat Ungern och Tjeckien ansåg att rättighetslistan blivit för omfattande.

När direktivet åter lades fram 2010 sade
i stället Europaparlamentet nej eftersom man ansåg att den nya texten gjorde åtskillnad mellan tredjepartsmedborgare som redan hade uppehållstillstånd och de som skulle anlända efter det att direktivet trätt i kraft. År 2011 godtogs direktivet slutligen med en uppsättning minimiregler som var mycket långt ifrån de som ursprungligen föreslagits.

Låsta positioner, misstro och tröghet har gått sida vid sida under migrationsdebatten. Det handlar om stora frågor som migranternas villkor och hur de ska införlivas i sina nya samhällen. Under många år stod debatten still, bara för att åter väckas till liv under senare år. De motsättningar som tidigare inte givits tillräckligt med utrymme finns dock kvar. Det förklarar varför det har varit så svårt att hitta en gemensam lösning: för vad är poängen? Vilken sorts migrationspolitik vill EU egentligen ha?

Ouppklarade frågor

Européerna har inte tillräckligt tydligt fastslagit vad målsättningarna med en gemensam migrationspolitik ska vara. Det är en nödvändig debatt, men den har skjutits på obestämd framtid då det till syvende og sist är medlemsstaterna som sitter på den materiella makten i migrations- och asylfrågor. Därtill bör inses att en gemensam migrationspolitik knappast kan användas för att täcka upp för brister i den europeiska integrationen i övrigt. Det vill säga, det går inte att etablera en gemensam politik för migration som riktar sig mot den europeiska arbetsmarknaden, eftersom denna inte egentligen existerar. De europeiska arbetsmarknaderna är även de nationella.

Men om sådana omständigheter begränsar alternativen till en gemensam migrationspolitik, borde de inte tillåtas begränsa diskussionerna kring sakpolitik. Här är oenigheten inte bara oundviklig, utan bör till och med välkomnas. Vi bör vilja överbrygga oenigheterna kring minimivillkor, men lämna slutgiltiga bedömningar till varje enskild medlemsstat. Som exempel på områden i sökandet efter framsteg kan nämnas arbetssökarvisum och fastställandet av ett kvotsystem på europeisk nivå (för att underlätta arbetskraftsinvandring i den utsträckning staternas arbetsmarknader kräver). 

Brist på handling orsakar höga kostnader inte bara för familjerna själva utan även för mottagarländerna (särskilt på utbildningsområdet). På samma sätt som för studentvisum borde man titta på möjligheterna för arbetsvisum till de tredjelandsmedborgare som hittat jobb inom EU. Därtill bör man samordna godkännandet av yrkeslegitimationer och andra kunskaps- och färdighetscertifikat.

Bortom gränskontrollerna

Kanske krävs möjligheter att söka europeiskt arbete i ursprungslandet, på för syftet upprättade konsulat. Och diskussioner om bilaterala (eller multilaterala) avtal som innefattar tekniskt samarbete kring arbetskraftsfrågor, samt arbetstagarrättigheter och sociala rättigheter. 

Vi behöver stärka migrations- och asylsystemet i ursprungs- och transitländerna, skapa områden för gemensamt flyktingansvar, och flytta de vidare diskussionerna om migration och asyl från ministerråden för rättsliga och inrikesfrågor, där medlemmarna saknar de nyanserade angreppsmetoder som krävs för att upprätta bra migrationsregler. 

Vi behöver tala om integrationen av utländska medborgare i Europa, och koppla den till EU:s stadga för grundläggande rättigheter. Det vill säga, vi behöver diskussioner om vilka problem den gemensamma europeiska migrationspolitiken vill lösa, och vilka verktyg som är lämpliga för att lösa dessa problem. 

Ett europeiskt invandringskodex föreslogs redan i utkastet till Stocksholmsprogrammet, och vore ett steg framåt i försöken att överbrygga den fragmentationen. 

Ett sådant skulle bidra till en sammanhängande politik, men också begränsa medlemsstaternas suveränitet. Därmed kan det synas vara ett helt orealistiskt förslag i dagens EU.

Så medan diskussioner som de ovan ligger i träda, är EU-staterna desto mer överens om behovet av starkare gränskontroller. Majoriteten av alla initiativ inom den gemensamma migrationspolitiken rör just detta. Migrationspolitikens ekonomiska, sociala och politiska rötter borde inte underordnas gränskontroller. Utan att formulera reguljära vägar in i EU kommer gränskontrollspolitiken bara hamna i vägen för en uttänkt migrationspolitik och, mer eller mindre påtagligt, förvränga de europeiska medborgarnas uppfattningar om migration.

Nästan 20 år efter sin uppkomst har den europeiska migrationspolitiken inte lyckats uppnå sin potential. Man ska förvisso inte nedvärdera de framsteg som gjorts sedan 1999, för de utgör trots allt det största multilaterala experiment för migrationspolitik som någonsin genomförts, men processen är ofullbordad, komplicerad och bristfällig. Frånvaron av meningsutbyten kring hur migrationen till EU bör hanteras, med vilka instrument detta ska ske och med vilka målsättningar har fått samhällsdebatten om migrationspolitik att ersättas av en debatt om gränskontroll.

Medlemsstaterna fortsätter att insistera på att inte ta tag i frågor som är helt nödvändiga att klara upp på den europeiska nivån.

 I många fall överger de därtill det europeiska samarbetets grundläggande principer om solidaritet och respekt för mångfald. Den klassiska spänningen mellan det internationella och det supranationella får på det migrationspolitiska området en oerhörd kraft. Ändock finns det, trots svårigheterna att formulera en gemensam europeisk politik för migration, några områden där förbättringar borde genomföras. 

Huvudsakligen behövs fler och mer flexibla sätt att få reguljärt tillträde till EU, inte bara för utvecklandet av en hållbar politik för allmän ordning, utan också för att undvika dysfunktionaliteten som uppstår genom irreguljär invandring.

Den europeiska migrationspolitiken behöver också en sammanhängande karaktär. Den måste tillåtas beröra inte bara hanteringen av migrationsströmmar utan även integrationen av migranter. Denna integration behöver i sin tur vara grundad i de demokratiska principer och den välfärd som ligger till grund för samma europeiska samhällen. Om man i stället underblåser hatet mot andra, och förstärker misstankar om att olika kulturer inte är förenliga, skapar man i själva verket ett hot mot den sociala sammanhållningen och det fundament på vilket EU vilar.

Att öppna upp för reflektioner kring migrationsfrågan kan verka omöjligt i dagens EU, där djupa klyftor mellan Öst och Väst gjort sig uppenbara inte minst i de först nämndas avslag till det globala ramverket för säker, ordnad och regujlär migration. Därtill ska läggas allt fler politiska partier med främlingsfientliga program. Och ändå är dessa reflektioner oundvikliga, ty migrationsfenomenet kommer inte avta på kort sikt och medlemsstaterna tjänar mest på att samarbeta. Ett gemensamt styre är nyckeln till hanterbar migration. Om man i stället demonterar den europeiska migrationspolitiken gör man sig skyldig till ett stort slöseri med allmänhetens resurser. Och dessutom till det möjligen ännu högre priset, att hela EU-projektet går i stå.

Gemma Pinyol-Jiménez är en spansk konsult och forskare inom migrations- och asylfrågor. Hon är bland annat knuten till Pompeu Fabra-universitetet i Barcelona. Denna text publicerades ursprungligen i Política Exterior no 187, 2019. Översättning av Liberal Debatts redaktionsråd.

@gemma_pinyol

gpinyol@instrategies.eu

Fler artiklar av Gemma Pinyol-Jiménez

Prenumerera 6 nummer per år för 200 kr