Att den enskilde medborgaren riskerar komma i kläm när offentlig sektor tar ut svängarna är välkänt. Men nog utreds konsekvenserna innan genomgripande beslut? Viktoria Hybbinette, jurist vid Centrum för rättvisa, beskriver hur kommuner högaktningsfullt struntar i sina invånare och springer det lokala näringslivets ärenden.
I slutet av 1920-talet beskrev rättsvetenskapsmannen Vilhelm Lundstedt den svenska äganderätten som varande av ungefär samma värde som »en papegojas pladder«. Lundstedts bevingade och ofta citerade ord ger en god bild av äganderättens historiskt sett svaga ställning i Sverige. Det är egentligen först efter Europeiska konventionen om mänskliga rättigheters (Europakonventionen) inträde i svensk rätt år 1995 som skyddet för enskildas egendom fått ett egentligt innehåll. Detta genom att inte längre enbart fokusera på ersättningsnivåer utan också för vilka ändamål som äganderätten överhuvudtaget får begränsas. I dag innebär det äganderättsliga skyddet i Sverige att ingen får tvingas avstå sin egendom annat än för vad som bedömts som ett angeläget allmänt intresse, och bara om detta väger tyngre än enskilds äganderätt. Om så är fallet kan egendom tvångsöverföras antingen till det allmänna eller till ett annat privat subjekt.1
Trots detta förstärkta rättsliga skydd har min arbetsgivare, Centrum för rättvisa, de senaste tretton åren engagerat sig i ett antal olika fall runt om i Sverige där kommunala planprocesser använts för att tvinga människor från hus och hem.
Ett av fallen handlar om Anders och Gunvor Nohrén i Ålbyn i Insjön i Leksands kommun. Under flera års tid hotades de, tillsammans med övriga familjer i byn, att behöva lämna ifrån sig sina hem till det närliggande sågverket Bergkvist-Insjön AB. Anders Nohréns familj har bott i byn i flera generationer. För honom är Ålbyn helig mark.
Bakom hotet om tvångsinlösen stod sågverket tillsammans med Leksands kommun. Sågverket ville komma åt familjernas hus och mark för att bygga ut sin befintliga containerterminal. Detta skulle ske genom en ny detaljplan för området. Detaljplanen skulle sedan läggas till grund för tvångsöverföringen av familjen Nohréns egendom till sågverket enligt fastighetsbildningslagen.
Detaljplanen för expansionen av containerterminalen handlade alltså om att tillgodose sågverkets kommersiella intressen. Terminalen var också tänkt att användas av ett par andra lokala företag, däribland detaljhandelsjätten Clas Ohlson. Planprocessen initierades av sågverket genom en ansökan till kommunen om att få upprätta detaljplanen i fråga. Ett avtal upprättades mellan sågverket och Leksands kommun om att planprocessen skulle styras av sågverket. Detta genom att sågverket skulle anlita en planförfattare för att ta fram alla nödvändiga planhandlingar och stå för kostnaderna för planläggningen.
Att Leksands kommun helt lämnade ifrån sig ansvaret för planens innehåll och utformning innebar att kommunen också lämnade över åt sågverket att utreda lämpligheten i sitt eget förslag – och detta till och med i förhållande till Ålbybornas grundläggande rätt till respekt för sin egendom.
Det är nämligen just i planhandlingarna som planens konsekvenser ska redogöras för, såsom dess påverkan på äganderätten. Däri ska redogöras för vilka intressen planen representerar och om det rör sig om ett allmänt intresse som kan motivera tvångsinlösen. Det är också i planhandlingarna som avvägningar mellan planens motstående intressen ska vidtas – som familjen Nohréns intresse av att behålla hus och hem ställt mot sågverkets intresse av expansionen – och som alternativa lokaliseringar ska redogöras för.
I de planhandlingar som togs fram av sågverket framgår inte om containerterminalen ansågs uppfylla kravet på »angeläget allmänt intresse«, eller om sågverket ansåg sina egna intressen väga tyngre än familjen Nohréns äganderätt. Sågverkets anlitade plankonsult bedömde att det vore lämpligast att placera terminalen i Ålbyn. Sågverkets egen expansionsmark på sågverksområdet fanns inte ens med som ett alternativ i planhandlingarna. Och i lokalpressen förklarade sågverkets ägare att det inte var aktuellt att använda sågverkets egen expansionsmark eftersom »den är man lite rädd om«.2
Det finns en övergripande objektivitetsproblematik när kommuner lämnar ifrån sig makten över planläggningens innehåll till privata aktörer med kommersiella intressen i frågan, som Leksands kommun gjorde. I Insjön visade det sig dessutom att planprojektet präglats av osaklighet på personnivå. Planförfattaren som sågverket anlitat var i själva verket också stadsarkitekt hos kommunen. Personen i fråga hade arbetat med detaljplanen dels som konsult på uppdrag av sågverket, inom ramen för sin egen firma, dels som företrädare för kommunen. Jävet ledde till att detaljplanen upphävdes av Mark- och miljööverdomstolen sent i december 2012.
Situationen för familjen Nohrén och grannarna i Ålbyn är långt ifrån unik. Tvärtom speglar upplägget i Insjön väl de senaste decenniernas utveckling vad gäller såväl vilka aktörer som deltar i planläggningen och hur och för vem tvångsinlösen vanligen sker.
För drygt 35 år sedan skedde tvångsinlösen av enskilds egendom vanligen med tillämpning av expropriationslagen och till förmån för stat och kommun i cirka 80 procent av fallen. I dag ser det helt annorlunda ut. I 92 procent av fallen sker tvångsinlösen av fastigheter med stöd i andra lagar, som plan- och bygglagen i kombination med fastighetsbildningslagen, precis som det var tänkt i Insjön. I en majoritet av fallen sker ingreppet till förmån för privata aktörer med vinstintressen.3 Parallellt med denna utveckling har privata aktörer kommit att få allt större betydelse och inflytande över kommunernas planläggning. Det är numera vanligt förekommande att företag deltar i upprättandet av detaljplaner som syftar till att genomföra särskilda projekt, vilket har beskrivits vara av betydelse för samhällsbyggnadsutvecklingen.4
Centrum för rättvisa har i flera fall sett hur det kommunala planmonopolet använts för att tillgodose kommersiella intressen på bekostnad av en enskilds äganderätt. I vissa av fallen har det handlat om specifika företagsintressen. I andra fall har det handlat om kommunala visioner om att berika kommunen med exempelvis nya handelsområden.
I Borlänge, även detta i Dalarna, ville transportföretaget Maserfrakt AB att kommunen skulle tvångsöverföra Ivan Rönnbäcks hem till bolaget genom en ny fastighetsplan. I Burlöv i Skåne höll Jerry och Frida Tillberg på att bli av med sitt hus för att börsbolaget Brinova tagit fram en detaljplan för att placera en lastbilsterminal för DHL vid det unga parets hem. Planerna underkändes av regeringen 2009 respektive 2008 eftersom tillräcklig hänsyn inte tagits till Rönnbäcks och Tillbergs äganderätt.
Det är inte bara detaljplaner som används för att ändra ett områdes användning och som därigenom kan begränsa enskilda personers äganderätt. Kommunala översiktsplaner är en mer övergripande beskrivning av hur marken i kommunen bör användas och fungerar ungefär som ett slags grundläggande policydokument vid detaljplanering. Därför händer det, även om översiktsplanerna inte är rättsligt bindande, att kommuner först ändrar en befintlig översiktsplan för att i nästa steg skapa en detaljplan som matchar översiktsplanen. Sådana ansatser har Centrum för rättvisa sett prov på i Folkesta i Eskilstuna och i Bäckebron i Sunne.
I Eskilstuna vill kommunen göra om det befintliga bostadsområdet i Folkesta till ett område för logistik och handel. En översiktsplan med sådant innehåll har antagits men som inte visar på att de krav som uppställs för legitima begränsningar av äganderätten uppfyllts. Om ändringarna genomförs i en efterföljande detaljplan kommer de 28 bostäderna i Folkesta att rivas. På grund av det överhängande rivningshotet har många av invånarna i Folkesta redan valt att sälja sina hus till kommunen. Av samma skäl saknar fastigheterna i dag i princip helt värde på den öppna marknaden.
I Bäckebron i Sunne bor makarna Carl-Olov och Monica Fredriksson granne med Bäckebrons sågverk. Huset de bor i byggdes av Carl-Olovs föräldrar på 1930-talet. Sågverket ville få åtkomst till makarnas fastighet för framtida utbyggnad. I januari 2011 kontaktade sågverket därför kommunen med en önskan om att få upprätta en detaljplan för att möjliggöra expansionen med tillhörande inlösen av Fredrikssons fastighet. Sågverket bad också kommunen om att i ett första skede klassa området kring verket som industriområde. I november samma år antog Sunne kommun så en översiktsplan som anger att industriområdet för sågverket i Bäckebron måste säkerställas genom en detaljplan som löser närliggande bostadsbebyggelse. Makarna Fredrikssons äganderätt nämns överhuvudtaget inte i översiktsplanen eller i övriga handlingar som hör till sågverkets förslag. Efter att makarna Fredriksson invänt mot planläggningen är det i dagsläget oklart om arbetet med den föreslagna detaljplanen kommer att fortsätta. Detta är upp till sågverket att besluta om, menar Sunne kommun.5
Att översiktsplaner ändras för att öka förutsättningarna för att få igenom ett visst planprojekt är särskilt problematiskt eftersom det är svårt att få till en domstolsprövning av planens förenlighet med äganderätten. Enligt lagen har domstolarna bara rätt att pröva översiktsplanens formella laglighet, som om den tillkommit på rätt sätt, och inte ifall den har ett lämpligt innehåll. Äganderättsliga invändningar sorteras vanligen in under planens lämplighet. På detta vis kan en äganderättsligt tveksam översiktsplan, eller i varje fall en där övrigas äganderätt är oprövad, användas som motivering till tvångsinlösen genom en efterföljande detaljplan.
Det teoretiska skyddet för äganderätten i Sverige är det inget fel på. Erfarenheten visar emellertid på att äganderätten i praktiken står inför en utmaning när kommersiella intressen, vanligen en privat aktörs men i bland också kommuners egna, i det närmaste per automatik ges företräde framför individens rätt till respekt för sin egendom inom kommunala planprocesser. Detta genom att för ändamålet särskilt upprättade planer accepteras som grund för tvångsinlösen trots att planernas förenlighet med äganderätten inte bedömts i tillräcklig omfattning – eller inte över huvud taget.
För enskilda fastighetsägare skapar redan hotet om, eller ovissheten kring om tvångsinlösen kommer att äga rum, konsekvenser. Detta bland annat genom att fastigheterna förlorar
i värde och blir svåra att sälja på den öppna marknaden. De enskilda som väljer att i domstol ta strid för sin rätt till hus och hem riskerar också att ådra sig kostnader för processen, som dessutom kan pågå i flera år. Dessutom kan det rimligen te sig skrämmande för många enskilda personer, som inte sällan saknar särskild juridisk kunskap på området, att ensam ta strid mot mäktiga motparter såsom kommuner och företag i allians.
I en sådan ordning som fallen i Insjön, Burlöv, Bäckebron, Folkesta, Borlänge med flera utgör exempel på riskeras att skyddet för äganderätten urholkas. Skyddet för enskilds egendom kan så återgå till att enbart fokusera på ersättning framför för vilka ändamål som egendom faktiskt får tvångsinlösas. För äganderättens upprätthållande har varje kommun och överprövande instans därför ett ansvar att agera spärrvakt, och inte låta planer passera som objektivt sett inte kan anses utgöra legitima begränsningar av äganderätten. För denna är trots allt bra mycket mer värd än en papegojas pladder.
Viktoria Hybbinette är jurist vid Centrum för rättvisa.
viktoria.hybbinette@centrumforrattvisa.se
1. Prop. 1993/94:117 s. 48 f.
2. Aftonbladet Söndag, »Vår by ska bort«, 2009-05-31.
3. SOU 2007:29 s. 91 ff och s. 137 f. Undersökningen är från 2005 och baseras på ersättningsmål i fastighetsdomstolarna.
4. SOU 2008:68 s. 120 f.
5. Enligt ett upprättat avtal mellan Sunne kommun och Bäckebrons sågverk ska verket ta fram alla planhandlingar och stå för planens kostnader.