På djupet

Dags att se över den offentliga upphandlingen

Text: Ulrika Francke

Offentliga upphandlingar omfattar i dag 640 miljarder kronor och blir allt oftare föremål för politisk debatt. Ulrika Francke, som har en bakgrund som borgarråd i Stockholm för Folkpartiet, stadsbyggnadsdirektör och VD för Thyréns menar att systemet behöver ta mer hänsyn till kvalitet och våga bejaka mer av nytänkande.

Under alla tider har offentlig upphandling varit mer eller mindre reglerad. Det som upphandlats har i huvudsak utgjorts av produkter och tjänster som inte varit en del av den offentliga sektorn. Men mycket av det som i dag upphandlas är service som förr utfördes i egen regi.

Under de senaste 25-30 åren har Sverige på många sätt genomgått en revolution. Skolor, ålderdomshem förskolor med mera som varit traditionell verksamhet för den offentliga sektorn utförs av privata leverantörer. Drygt 150 miljarder kronor betalade den offentliga sektorn för tjänster inom vård och omsorg samt övriga sociala tjänster. Den debatt som en gång härjade i Sverige kring M-gruppens privata dagis »Pysslingen«, känns i dag lång borta och kanske till och med oförståelig.

Tankarna som ligger bakom kriterierna för offentlig upphandling är det svårt att ha några invändningar emot. De vilar på god sed som också används av de flesta bolag som vill vara professionella. Skillnaden mot den offentliga sektorn är bara att här blir det lagkrav, insyn och en möjlighet att överklaga.

När det gäller det offentliga är ju också risken för korruption något man vill undvika, öppenhet och transparens är centralt för att man ska kunna se att allt gått rätt till.

En jättemarknad

Den offentliga upphandlingen i Sverige är i dag över 640 miljarder kronor (stat. landsting och kommuner). För detta belopp köps det både varor och tjänster, det handlar om en femtedel till en sjättedel av BNP. Kommunerna köper sammantaget mest. Men det är också en marknad med vissa förhinder. I över hälften av anbuden inkommer 0-3 anbud och vad som kanske förvånar många så är det de allra minsta företagen som dominerar (de stora företagen utgör endast några procent).

Man får lätt intrycket av att det är oerhört många upphandlingar som överprövas, men så är inte fallet – totalt är det bara 7,4 procent. Men kanske är det kontroversiella upphandlingar som överprövas, eller är vissa upphandlare mer utsatta än andra?

Trafikverket är i dag en renodlad beställarorganisation och gör oerhört många upphandlingar, men endast 4,4 procent överprövas. Överprövningsligan toppades 2016 av Migrationsverket, vilket inte är underligt med tanke på den då rådande situationen. Men därefter kom Stockholms läns landsting samt Göteborgs stads upphandlings AB med 21,1 respektive 19,2 procent. Som jämförelse kan nämnas att Stockholm respektive Malmö har 9,0 respektive 12,3 procent. Så trots att Göteborgs stad har ett professionellt bolag för ändamålet så överprövas deras upphandlingar dubbelt så många gånger som i Stockholm, något som borde leda till eftertanke.

Men det är klart att är det färre anbudsgivare så blir det också färre överklaganden. Finns det upp till 30 anbudsgivare, vilket generellt är sällsynt, så överprövas 30 procent av anbuden. Är det 10-19 anbudsgivare överprövas cirka 14 procent.

En byråkrati som avskräcker

Så efter den här statistiken som ändå ger en bild av att relativt få upphandlingar överklagas, är det då ett problem? Jo, många skulle säga att det tar tid. Ibland tar upphandlingen lika stora resurser i anspråk som uppdraget, om man inte ser sig för. Ofta är det bråttom och då kan det vara svårt att klara bestämmelserna. Många tycker att det är krångligt och är rädda för att göra fel.

Just den bilden har gjort att man tillsatt utredningar som försökt komma fram till förenklingar, men jag tror inte någon upplevt att man lyckats. Det som dock har hjälpt något är att man höjt nivåerna för direktupphandling. Detta är dock kontroversiellt bland mindre företag, som är rädda att förlora till förmån för de stora, med större leveranskapacitet. Den väg som många har valt att gå är att göra ramupphandlingar.

Genom avtalet kan den som upphandlar snabbare nå målet. Men den som blivit upphandlad har ingen skyldighet att leverera, vilket kan tyckas underligt. Därför kan ramavtal vara en återvändsgränd om inte priserna är rimliga. Blir det för låga priser kan företagen avstå till förmån för andra leveranser som är mer lönsamma.

Det som oftast avgör en anbudsprocess och driver upphandlingarna åt fel håll är att lägsta pris är avgörande. Använder man »mest fördelaktiga anbud« så ökar antalet överklaganden.

Man kan slås av att den upphandlande myndigheten alltför sällan reflekterar över om priset är rimligt i för hållande till det man vill ha levererat. Det gamla talesättet »if you pay peanuts, you get monkeys« kan ha i minnet. Här ligger ofta grunden till dåliga upphandlingar och dåliga leveranser: orimliga priser. Nu ger den nya lagstiftningen större möjligheter att ta bort lägsta pris, vilket är bra. Det innebär förvisso också att det finns en risk för dem som lämnar anbud. Det blir svårare att dumpa och sedan ducka. Men detta förutsätter att den som upphandlar vågar.

En marknad med mellanhänder

Som nämndes tidigare har Göteborgs stad ett upphandlingsbolag. För varor fungerar detta upplägg säkert utmärkt. Verksamheten finansieras genom att man tar 1-1,5 procent av arvodet eller priset. Detta kan man naturligtvis ha synpunkter på eftersom det innebär en ytterligare prispress för leverantören, men problemet ligger i risken att upphandlingsorganisationer bara bedöms på de priser de levererar in till den egentliga ägaren av uppdraget.

Liknande förhållande råder avseende Kammarkollegiet, som upphandlar för de statliga myndigheterna och förvaltar ramavtal för myndigheterna både avseende varor och tjänster (om de är ofta förekommande eller har stora värden). Skillnaden här är att flera av de statliga myndigheterna upphandlar tjänster själva, såsom fastighetsverket och Trafikverket.

Göteborgs stad och staten bedriver alltså upphandlingsverksamhet i egen regi, men den tjänsten går också att köpa på marknaden. Företagen »Zero Chaos« och »E-works« är exempel på detta. Det underliga med den här typen av bolag är att de blir leverantörer till kommuner och landsting, och att bolagen som faktiskt utför jobben/uppdragen inte upphandlas enligt LOU.

De kommuner och landsting som använder sig av mellanhänder har fullgjort sin skyldighet enligt LOU genom upphandlingen av mellanhanden. Den här ordningen kan tyckas gå emot själva tanken med LOU, men varken Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten har inte haft några invändningar.

Öppenheten är relativt god. Aktuella upphandlingar anslås och man kan som leverantör lämna anbud. Liksom i fallet med Göteborgs upphandlingsbolag bekostas verksamheten av leverantörerna. Det finns exempel då den upphandlande parten beställt särskilda leverantörer av mellanhanden, likande en direktupphandling. Men i och med att upphandling har gjorts en gång för alla finns ingen möjlighet att överklaga.

Se bortom lägsta pris

Kanske har man som upphandlare tyglat byråkratin, men hur går det med kvalitén?

Alla system har naturligtvis för och nackdelar, men det öppnar upp för osunda relationer. Det är lätt att peka ut vilka konsulter man vill ha i ett projekt därför att man vill säkra en viss kvalitet. Bolagen vill naturligtvis tillfredsställa sina kunder, de offentliga upphandlarna, och går dem till mötes. Leverantören är inte så glad eftersom man får en relation med en mellanhand och inte med slutkunden. I projekt som inte går så bra blir det komplicerat och ofta väldigt rörigt.

När det till exempel gäller tekniska konsulttjänster skulle mycket vara vunnet om man kunde bedöma de krav som ställs direkt i projekteringen – som materialåtgång, genomförandet av bygget med mera. Det är här de stora besparingarna finns, inte i timpriset på konsulten.

I dag befinner man sig ofta i en situation där man köper konsulter som kan ha dumpat priset, de blir upphandlade, göra dåligt ifrån sig, men kan ändå att komma tillbaka i nästa upphandling och till och med vinna anbudet för att man har lägsta pris. Oerhört få konkurrenter vågar utmana och säga att vinnaren inte kommer kunna leverera till det angivna priset. Ett lågt timpris är svårt för att ifrågasätta och upphandlaren blir i sin tur inte sällan stolt över det låga timpriset.

Inom vården gäller det att vara extra noga. En upphandling kan leda till bättre och sämre utfall; ersättning per ingrepp kommer att leda till många ingrepp medan ett totalansvar för en viss åkomma sannolikt leder till färre ingrepp, eftersom det då lönar sig att hålla befolkningen frisk.

Ställ större krav på kvalitet

Många som arbetar i offentlig sektor känner osäkerhet inför LOU och tycker att upphandling är krångligt. Därför finns det anledning att förenkla genom upphandlingsproffs, vare sig de är egna eller externa. Men också genom andra åtgärder. Man skulle till exempel underlätta om man standardiserade mera, särskilt när det gäller tjänster inom vård och omsorg. Man borde kunna slå fast vissa kriterier som är allmängiltiga. Det skulle gynna både upphandlare och anbudsgivare. För de företag som lämnar anbud skulle man veta vad som gäller över hela landet, och den upphandlande myndigheten skulle kunna luta sig mot något som är kvalitetssäkrat.

Många av de tjänster som upphandlas skulle behöva bedömas mer utifrån kvalitetskriterier än vad som sker idag. Det gäller särskilt inom vård och omsorg, men också tekniska tjänster. Detta kan tycks svårt. Även om man försöker jämställa anbuden blir det svårt med så kallade »mjuka parametrar«, kvalitativa aspekter låter sig inte alltid mätas eller ens jämföras.

För att det här ska fungera måste den upphandlande myndigheten få tolkningsföreträde. Det borde fungera om man dokumenterar grunden för sitt beslut och har öppenhet. Trafikverket är på rätt väg och blir bättre och bättre på mjuka parametrar och Förvaltningsdomstolen har gett dem tolkningsföreträde. Trafikverket måste väl vara bäst på att bedöma vad myndigheten vill ha?

Ett krux är emellertid att man vid bedömning ofta använder sig av referenser och poängsättning av dessa. Detta är inte helt enkelt. Först är det ett praktiskt problem: Den som ska ge referensen måste svara. Det kan låta trivialt, men blir ofta ett problem då många anbudsgivare kan lämna samma person som referent. Den som inte får »sin poäng« hamnar längre ner i kön.

Ofta vill man använda kraften i upphandlingar för att få till stånd en förändring. Ett exempel är debatten om krav på »kollektivavtalsliknande förhållanden« för att vinna uppdrag. Sådana extra krav är ofta svåra att tolka och många vittnar om att de krånglat till upphandlingarna. Men här finns också rum för principiella funderingar.

Miljökriterier har också ofta varit förekommande, men då handlar det mest om leverantörens egna miljökriterier på det egna bolaget och oftast inte på uppdraget som ska utföras, och det kanske är där man skulle vilja ha dem? Modellen har också nackdelen att nytänkande sällan kommer fram.

Upphandlingsmodellerna riskerar att konservera gamla former och bidrar inte till ökad användning av digitala hjälpmedel eller ökad produktivitet. Det senare gäller framför allt tjänster som upphandlas per timme. Därför har man under många år prövat vad som kallas »teknik- eller innovationsupphandling«. Det blir dock sällan någon succé. Det kan bero på att det är svårt, men här borde man våga mer.

LOU har också flera fördelar: Det är en lagstiftning som ger öppenhet och minskar möjligheter till korruption. Det senare är viktigt att ha i minnet då Sverige faktiskt tappar i rankingen hos Transparency International. Leverantörer måste kunna tjäna pengar och gå med vinst. Allt för pressade priser leder till dåliga leveranser som gör att det sannolikt kommer att kosta mer.

Som upphandlare måste man försöka förstå vad man får för pengarna. Alla leverantörer av tjänster och varor har inte samma kvalitet. Är kvalitet helt avgörande bör man noga fundera över hur man ska upphandla. För är det väldigt billigt är det nog faktiskt för bra för att vara sant.

Ulrika Francke fd borgarråd i Stockholm, Stadsbyggnadsdirektör och VD för Thyréns ulrika.francke@tyrens.se

Fler artiklar av Ulrika Francke

Prenumerera 6 nummer per år för 200 kr